I OSK 1535/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W.- W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1511/14 w sprawie ze skargi W. W.- W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1511/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. W.-W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] , w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...] , na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu części działki nr A/1 położonej w obr. 28 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków w granicach objętej wnioskiem o zwrot części działki nr B/4, obr. 28 dz. adm. Podgórze na rzecz W. W.-W. Organ pierwszej instancji wskazał, że pomimo ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z czym co do zasady zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające jej zwrot, to z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że działka nr A/1 w części zawnioskowanej do zwrotu stanowi obecnie drogę publiczną o kategorii drogi gminnej. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 260) - drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro nieruchomość stanowi aktualnie część drogi publicznej nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja jest "nieprawidłowa a wskazane w niej przyczyny odmowy zwrotu części działki nie uzasadniają wydanego rozstrzygnięcia." Wskazał, że wniosek z dnia 10 czerwca 2010 r. dotyczy zwrotu działki w zakresie, w jakim nie została wykorzystana na cel komunikacji, czyli przeznaczona pod budowę drogi obejmującej ul. Kaczą wraz z chodnikiem. Wniosek nie dotyczy natomiast ani [...] , ani pasa drogowego. Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem Wojewody, Starosta Krakowski prawidłowo wskazał, że pomimo stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot zawnioskowanej części działki nr A/1, położonej w obr. 28 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, w granicach objętej wnioskiem o zwrot części działki nr B/4, obr. 28 dz. adm. Podgórze z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej - drogi gminnej. Fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną potwierdzają przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w tym zakresie ustalenia. Pismem z dnia 13 kwietnia 2012 r. nr [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie przesłał mapę z wkreślonym czerwoną linią przebiegiem pasa drogowego ul. K. na odcinku przylegającym do działek nr B/17 i nr B/10 obr. 28 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków, której przebieg jest zgodny z dokonanym przez uprawnionego geodetę T. C. podziałem działki nr A na działkę nr A/2 (która nie została zajęta pod pas drogowy ulicy K. i zwrócona wnioskodawcy) oraz działkę nr A/1 wchodzącą w skład pasa drogowego. Fakt zajęcia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości pod pas drogowy potwierdza również porównanie mapy z projektem podziału działki nr A obr. 28 jedn. ewid. Podgórze m. Kraków oraz przedstawionego na załączniku graficznym przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie przebiegu pasa drogowego ulicy K.. Pismem z dnia 26 maja 2011 r. nr [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wskazał, że ulica K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie Uchwały Nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r., opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Krak. z której wynika, iż stanowiła ona wówczas drogę o nawierzchni tłuczniowej o długości 0,6 km i powierzchni 3,2 tyś. m2 z chodnikiem z płyt betonowych o długości 0,9 km i powierzchni 1,4 tyś. m2. Następnie, zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Mając na uwadze te okoliczności organ zauważył, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 260) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wojewoda powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do podniesionego w treści odwołania zarzutu, że "w świetle definicji pasa drogowego brak jest podstaw do objęcia tą definicją pasów zieleni" o zwrot których domaga się odwołujący organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym". Z kolei, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Z powyższego wynika, iż: "Co prawda droga nie obejmuje, w myśl regulacji art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 ze zm.), pasa drogowego, to jednak pas, o którym mowa, jest integralnie związany z drogą (...)". Wojewoda zauważył, iż zieleń przydrożna, zdefiniowana w ramach wyżej powołanej ustawy jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, również jest częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego różnej szerokości pasa zieleni biegnącego wzdłuż posesji K. 5a i K. 5 i nie uwzględnienia tego faktu przez organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż dokonany przez uprawnionego geodetę Teresę Ciężak podział działki nr A na działki nr A/1 (na której posadowione są pasy zieleni) i nr A/2 (zwróconej wnioskodawcy) przeprowadzony został na podstawie przesłanej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie informacji graficznej dotyczącej przebiegu pasa drogowego ulicy K. na odcinku przylegającym do działek nr B/17 i nr B/10 i brak jest podstaw do kwestionowania jego prawidłowości oraz przychylenia się stanowiska odwołującego w ocenie którego brak jest podstaw do zaliczenia do drogi publicznej pasów zieleni. W skardze W. W. – W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, wniósł o dopuszczenie dowodów z projektu podziału działki nr A/1 oraz zdjęć części działki, której zwrotu dotyczy zaskarżona decyzja na okoliczność, iż przedmiotowy teren nie stanowi ani drogi ani pasa drogowego, sposobu jego wykorzystania oraz możliwości podziału działki nr A/1 zgodnie z wnioskiem skarżącego. Zdaniem skarżącego, w decyzji błędnie zastosowany został art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że niemożliwy jest zwrot działki leżącej w obrębie pasa drogowego, podczas gdy ograniczenia prawne dotyczą wyłącznie drogi. Decyzja błędnie interpretuje art. 4 pkt. 1) i 2) ustawy poprzez przyjęcie, że cześć działki nr A/1, jakiej zwrotu dotyczy wniosek, znajduje się w pasie drogowym, podczas gdy w istocie leży poza pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił ustalenia organów, że nie jest możliwy zwrot wnioskowanej części nieruchomości, pomimo że nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia jakim było urządzenie drogi wewnątrzosiedlowej ulicy K., w terenach budownictwa jednorodzinnego osiedla "[...] " w Krakowie – jak w zarządzeniu nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków – Podgórze z dnia 17 lutego 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla "[...]" i jego podziału na działki budowlane wraz z projektem podziału. Organ prawidłowo ustalił na podstawie mapy sytuacyjno – wysokościowej, mapy uzupełniającej zdjęć lotniczych i zeznań świadków, że rozpoczęcie prac związanych z urządzeniem drogi przypadło najwcześniej na marzec 1986 r. a ostatecznie drogę urządzono do 1993 r. Zwrócił uwagę na utrwalony pogląd, zgodnie z którym, organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował wykładnię systemową art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniającą ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także powołuje się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Sąd odnotował, że ulica K. w Krakowie została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie Miasta Krakowa Uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r a następnie otrzymała status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Wnioskowana do zwrotu część działki A/1 (do linii chodnika , na szerokości wzdłuż posesji K. 5 i K. 5a) stanowi aktualnie część pasa drogowego, co potwierdzają przeprowadzone przez organ ustalenia w szczególności oględziny i opinia geodezyjna. Operat geodezyjny – mapa z projektem podziału nieruchomości z dnia 26 października 2012 r. wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzone zostały przez uprawnionego geodetę T. C. i wraz z informacją graficzną z 13 kwietnia 2012 r dotycząca pasa drogowego ulicy K. przekazaną organowi przez ZIKiT w Krakowie i treścią metryki ulicy K. określającej jej podstawowe parametry, wbrew zarzutom skargi mogły stanowić podstawę dokonania ustaleń faktycznych przez organ administracyjny. Pas drogowy to pojęcie szersze od samej drogi i zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to grunt w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zieleń przydrożna jest również częścią pasa drogowego i służy ochronie użytkowników drogi przed oślepieniem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, stanowi ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych). Pas drogi w którym leży sama droga jest z nią funkcjonalnie związany, przez co stanowi element jej prawidłowego i realnego wykorzystywana na potrzeby ruchu samochodów i pieszych. Ulica K. w Krakowie to droga publiczna - gminna będąca w pełni zrealizowaną i eksploatowaną inwestycją. W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. Sąd stwierdził, że po zbadaniu tych aspektów powiązania przyległego pasa gruntu (o funkcji zieleni przydrożnej) z samą drogą - organ administracyjny w zaskarżonej decyzji doszedł do prawidłowych wniosków, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot. Sąd stwierdził, że wniosek dowodowy zawarty w skardze nie miał znaczenia dla sprawy, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Załączony do skargi projekt podziału działki sporządzony przez geodetę Teresę Ciężak był już przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym a zdjęcia obrazują istnienie pasa zieleni przydrożnej to jest okoliczności, która nie była kwestionowana na żadnym etapie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. W. – W. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: I. naruszenia prawa materialnego, tj.: 1) błędną wykładnię przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zasada wyłączenia z obrotu nieruchomości stanowiących drogę dotyczy również nieruchomości położonych w obrębie pasa drogowego a tym samym przyjęcie, że ww. przepis odnosi się do pasa drogowego a nie tylko do drogi, 2) błędną wykładnię art. 4 pkt. 1) i 2) ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że część działki nr A/1, jakiej zwrotu dotyczy wniosek skarżącego, jest położona w pasie drogowym, podczas gdy zgromadzone dowody nie dawały podstawy do takiego stwierdzenia, II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. poprzez dowolną i błędną ocenę dowodów i przyjęcie, że granice pasa drogowego wzdłuż posesji K. 5 i 5a zostały wystarczająco wykazane w formie, opinii geodety oraz informacji ZIKiT podczas, kiedy w aktach brak jest opinii geodety o wytyczeniu pasa drogowego a informacja ZIKiT o przebiegu pasa drogowego jest całkowicie dowolna, pozbawiona uzasadnienia potrzebami infrastruktury drogowej i nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia przebiegu granic pasa drogowego a tym samym nie stanowi podstawy do przyjęcia, że część działki, jakiej zwrotu domaga się skarżący, leży w pasie drogowym, 2) art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 231 i 233 K.p.c. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze oraz błędne przyjęcie, że: a) przedłożony przez skarżącego wraz ze skargą projekt podziału działki nr A/1 sporządzony przez geodetę T. C. był przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym podczas gdy projekt ten, sporządzony na wniosek skarżącego, złożony został dopiero na etapie postępowania skargowego na dowód, iż możliwy jest podział tej działki zgodnie z wnioskiem skarżącego a poprzedni projekt podziału (na działki A na działki A/1 i A/2) sporządzony przez tego samego geodetę nie wytyczał granic pasa drogowego, b) przedłożone przez skarżącego zdjęcia części działki nr A/1 niezajętej pod drogę dotyczą niespornej kwestii sposobu jej wykorzystania podczas, gdy skarżący przedłożył je na dowód, iż ta część działki, o której zwrot się ubiega, tj. w zakresie w jakim nie jest wykorzystana pod drogę, nie jest wykorzystywana dla potrzeb funkcjonowania ulicy K. lecz stanowi trawnik z drzewkami, urządzony i wykorzystywany przez mieszkańców posesji K. 5 - 5a a tym samym brak jest podstaw do zaliczania go do pasa drogowego tworzącego funkcjonalną całość z drogą a przez to wydanie wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe. Bezpodstawny jest zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. poprzez dowolną i błędną ocenę dowodów i przyjęcie, że granice pasa drogowego wzdłuż posesji K. 5 i 5a zostały wystarczająco wykazane w formie, opinii geodety oraz informacji ZIKiT podczas, kiedy w aktach brak jest opinii geodety o wytyczeniu pasa drogowego a informacja ZIKiT o przebiegu pasa drogowego jest całkowicie dowolna. Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji powołał się na operat geodezyjny – mapę z projektem podziału nieruchomości z dnia 26 października 2012 r. wraz z wykazem zmian gruntowych. Nadto, Sąd nawiązał na karcie 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku do informacji graficznej z dnia 13 kwietnia 2012 r., dotyczącej pasa drogowego ulicy K., które to dokumenty zostały przekazane organowi przez ZIKiT w Krakowie. Dodać jeszcze można, że wspomniany projekt podziału został wykonany przez geodetę uprawnionego Teresę Ciężak. Był to projekt podziału działki nr A na działki: nr A/1 o powierzchni 0,0396 ha oraz nr A/2 o powierzchni 0,0238 ha (pozostająca poza pasem drogowym ulicy K.). Dowody z tych dokumentów zostały przeprowadzone, w trybie art. 133 § 1 P.p.s.a., a więc w ramach ustaleń dokonywanych na podstawie akt sprawy. Nie mogło zatem w tym zakresie dojść do naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 231 i 232 K.p.c. poprzez nieuwzględnienie dowodów z projektu podziału działki nr A/1 oraz dokumentacji fotograficznej, które to dokumenty zostały złożone w postępowaniu sądowym. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oba wnioskowane dowody nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Stan faktyczny został ustalony w sposób bezsporny na podstawie akt sprawy. Zarówno projekt podziału działki nr A/1, jak i fotografie, nie odzwierciedlają stanu prawnego w zakresie przebiegu pasa drogowego ulicy K., ale stan faktyczny na gruncie. Stan prawny wynika z uchwały Nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986 r. oraz z dokumentacji graficznej i metryki ulicy, określającej jej podstawowe parametry. Operat geodezyjny ma zadanie, w tym przypadku, odzwierciedlenie stanu prawnego a nie jego tworzenie. Uchybienie polegające na błędnym wskazaniu, że załączony do skargi projekt podziału działki (a więc projekt podziału działki nr A/1) był analizowany w postępowaniu administracyjnym, nie miało więc wpływu na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 1) i 2) ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że część działki nr A/1, jakiej zwrotu dotyczy wniosek skarżącego, jest położona w pasie drogowym, podczas gdy zgromadzone dowody nie dawały podstawy do takiego stwierdzenia. Wykładnia polega na odczytaniu treści abstrakcyjnej normy prawnej. Wnoszący kasację nie wskazał na czym miałby polegać błąd Sądu pierwszej instancji w tej mierze. Zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; 2) droga - budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił treść obu pojęć. Czym innym jest natomiast zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Z opisu naruszenia wynika, że wnoszący kasację nie tyle zatem podnosi błędną wykładnię ile kwestionuje prawidłowość zastosowania przepisów art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z uwagi na ustalenia faktyczne, które nie zostały skutecznie zakwestionowane w procesowej podstawie kasacji, stwierdzić należy, że skoro część działki nr A/1, jakiej zwrotu domaga się skarżący jest położona w pasie drogowym, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zasada wyłączenia z obrotu nieruchomości stanowiących drogę dotyczy również nieruchomości położonych w obrębie pasa drogowego a tym samym przyjęcie, że ww. przepis odnosi się do pasa drogowego a nie tylko do drogi. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego, w przypadku rozpoznawania roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie można tej kategorii traktować odmiennie, niż samej drogi publicznej. Po myśli bowiem art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogi publicznej obejmuje: drogę oraz przestrzeń nad nią i pod jej powierzchnią wraz z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z: prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 76/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pamiętać przy tym należy, że pas drogowy pełni funkcje wynikające z aktualnego usytuowania elementów tego pasa, a nadto, jest terenem przygotowanym do pełnienia docelowych funkcji drogi. Wynika to z przepisu § 3 pkt 3 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 124) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.