I OSK 1536/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Jerzy Stankowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 634/07 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta S. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego oddala skargę kasacyjną. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmówił Burmistrzowi Miasta Skoczów udzielenia informacji o 68 pracownikach samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Skoczowie. Burmistrz wystąpił o udzielenie tej informacji w związku z wejściem z życie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1201), mocą której nałożono na pracodawców samorządowych obowiązek uzyskania danych o niekaralności pracowników samorządowych będących urzędnikami. Przyczynę odmowy wydania informacji stanowiło nieuiszczenie opłaty od złożonych zapytań. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 i 11 powołanej ustawy, a więc także organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy wykonujące zadania publiczne, w przypadkach kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na nie zadań, określonych w ustawie. Jednakże zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania powyższy przepis, gdyż sprawy związane z zatrudnianiem pracowników i ustalaniem uprawnień do zajmowania określonego stanowiska nie mieszczą się w kategorii wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządu terytorialnego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, Burmistrz Skoczowa realizując obowiązki nałożone na pracodawców samorządowych ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. występuje jako pracodawca mający prawo do uzyskania informacji o osobach na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. Podkreślił, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy nie różnicuje pracodawców i pod względem pobierania opłat za wydanie zaświadczenia traktuje ich jednakowo, a opłata stanowi dochód budżetu państwa. Dlatego też w sprawie nie ma zastosowania art. 6 ust. pkt 9 powołanej ustawy, albowiem sprawy związane z zatrudnianiem pracowników oraz ustalaniem uprawnień do zajmowania określonego stanowiska nie mieszczą się w kategorii wykonywanych zadań publicznych przez organy samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 634/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Skoczowa na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd nie podzielił stanowisko, że Burmistrz Miasta Skoczów kierując powyższe zapytania występuje jako organ samorządu terytorialnego i wobec tego na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. Nr 50, poz. 580 ze zm., zwana dalej ustawą o KRK) zwolniony jest z obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie informacji o osobie. Zgodnie z art. 24 powołanej ustawy za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 i 11, w tym m.in. organy samorządu terytorialnego wykonujące zadania publiczne, gdy jest to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na niego zadań, określonych w ustawie. Z ustawowego zwolnienia nie korzystają natomiast pracodawcy, którzy uprawnieni są do uzyskiwania informacji z Rejestru w zakresie niezbędnym dla zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Obowiązek wystąpienia z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o pracowniku samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym nałożony został nie na organy gminy (którym w świetle ustawy o samorządzie gminnym niewątpliwie jest burmistrz) lecz na "pracodawców samorządowych". Na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1201) zobowiązano "pracodawcę samorządowego" zatrudniającego osobę będącą w dniu wejścia w życie ustawy pracownikiem samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym do wystąpienia w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy - z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o tej osobie. W ust. 2 powołanego przepisu natomiast postanowiono, że w przypadku gdy z informacji, o której mowa w ust. 1 wynika, że pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym nie spełnia warunku określonego w art. 3 ust. 3 pkt 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pracodawca niezwłocznie rozwiązuje z takim pracownikiem stosunek pracy za wypowiedzeniem lub odwołuje go ze stanowiska (art. 2 ust. 2). W celu zdefiniowania pojęcia "pracodawca samorządowy" odwołać należy się do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). I tak z treści art. 4 w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że "pracodawcą samorządowym" dla pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy jest urząd gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 4 pkt 4 czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Burmistrz Miasta Skoczów występując z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego o udzielenie informacji o pracownikach samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wykonywał zatem w imieniu "pracodawcy samorządowego", tj. Urzędu Gminy w Skoczowie, obowiązki nałożone na "pracodawcę samorządowego" ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych. Uzyskanie zaś informacji z Krajowego Rejestru Karnego przez "pracodawcę samorządowego" niezbędne było w celu ustalenia uprawnienia zatrudnionych pracowników samorządowych do dalszego zajmowania określonych stanowisk urzędniczych. Dlatego też w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego zwrócił się organ samorządu terytorialnego wykonujący zadania publiczne oraz że było to uzasadnione potrzebą wykonania nałożonych na niego zadań, określonych w ustawie. W świetle powyższego za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którym "pracodawca samorządowy" występując z zapytaniem do Krajowego Rejestru Karnego zobowiązany był stosownie do treści art. 24 ust. 1 do uiszczenia opłaty za wydanie informacji o osobie. Zdaniem Sądu rację ma Minister Sprawiedliwości, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym nie różnicuje pracodawców i pod względem pobierania opłat traktuje ich jednakowo. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zdaniem Sądu kwestie związane z uzyskiwaniem informacji zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Karnym w sposób wyczerpujący uregulowane zostały w ustawie o Krajowym Rejestrze Karnym, dlatego też postanowienia ustawy o informatyzacji zdaniem Sądu nie mają zastosowania w sprawie. Sąd wskazał, że uchybienia w trakcie postępowania nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 9 ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym do postępowania na podstawie tej ustawy stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie z treścią art. 261 § 1 k.p.a. jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Z art. 24 ust. 1 ustawy o KRK wynika, że za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód budżetu państwa. Treść tego przepisu zdaniem Sądu wskazuje, że opłata za udzielenie informacji z Krajowego Rejestru Karnego powinna być uiszczona z góry. Skutki nieziszczenia opłaty pomimo wystosowanego do strony wezwania określone zostały w art. 261 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tychże przepisów jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Zwrot podania następuje poprzez wydanie postanowienia w tym przedmiocie. Na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie. Nieuiszczenie przez stronę postępowania opłaty winno więc skutkować wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości postanowienia o zwrocie podania, a nie postanowienia o odmowie udzielenia informacji. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta Skoczów wezwany został do uiszczenia stosownej opłaty, a zatem wymogi formalne przez organ zostały zachowane. Ponieważ jednak uchybienie to zdaniem Sądu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż skutkiem zwrotu podania jest także nieuzyskanie przez stronę postępowania informacji z Krajowego Rejestru Karnego, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Burmistrz Miasta Skoczowa wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. Nr 50, poz. 580 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zdania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie i niezastosowanie ustawowego zwolnienia z opłaty podmiotu wymienionego w art. 6 ust. 9 tej ustawy i odmowę wydania informacji o osobie z Krajowego Rejestru Karnego z powodu braku opłaty. Na tej podstawie wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, że burmistrz jako organ samorządu terytorialnego może uzyskać informacje o osobach z Krajowego Rejestru Karnego nieodpłatnie oraz uchylenie postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] i poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Biura Informacyjnego KRK z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] odmawiającego udzielenia informacji z Krajowego Rejestru Karnego o pracownikach samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 292) "Za wydanie z Rejestru informacji o osobie pobiera się opłatę stanowiącą dochód państwa. Od uiszczenia opłaty zwolnione są podmioty wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 1-9, 11 i 12". W dniu wydania zaskarżonego do sądu postanowienia od obowiązku uiszczenia opłaty zwolnione były podmioty wymienione w art. 6 ust. 1-9 i 11. Art. 6 tej ustawy stanowi w pkt 9 "Prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w Rejestrze, przysługuje: organom administracji rządowej, organom samorządu terytorialnego oraz innym organom wykonującym zadania publiczne, w przypadkach kiedy jest to uzasadnione potrzebą wykonywania nałożonych na nie zadań, określonych w ustawie". Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 2 ust. 1 stanowi "Gmina wykonuje zadanie publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Według art. 6 powołana ustawa o samorządzie gminnym "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ust. 1). Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (ust. 2). Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Gmina wykonuje też zadania zlecone administracji rządowej. Zadania publiczne to zadania na rzecz wspólnoty, związane z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych określonej społeczności lokalnej, np. sprawy porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli. Zadania publiczne wykonuje gmina poprzez swoje organy: organy uchwałodawcze i wykonawcze, a bezpośrednie wykonawstwo przez aparat pomocniczy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy". Wójt jest kierownikiem urzędu i z tego tytułu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 4 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) "Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1, zwane dalej -pracodawcami samorządowymi- dokonują: (...) 2a) wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, (...) 4) w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wójt (burmistrz, prezydenta miasta), starosta, marszałek województwa wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi innymi niż wymienieni w pkt 1-3". Wykonywanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności za pracodawcę samorządowego jest działaniem w jego imieniu i ze skutkiem prawnym dla pracodawcy samorządowego. Są to zatem czynności pracodawcy samorządowego a nie organu samorządu terytorialnego. Zatrudnianie pracowników samorządowych nie jest wykonywaniem przez organy samorządu terytorialnego zadania publicznego. Sąd zatem dokonał prawidłowej wykładni art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym. W zakresie uregulowanym w art. 6 ust. 10 w związku z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym nie ma zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.). Art. 15 ust. 1 tej ustawy ogranicza prawo nieodpłatnego dostępu do zgromadzonych w rejestrze danych podmiotowi publicznemu, jak i podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, ale tylko w zakresie realizacji zadań publicznych. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.