I OSK 1536/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 644/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 marca 2017 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. M. S. w dniu [...] lutego 2016 r. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w O. wnioski o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrami: E. S. i G. S. Do wniosku dołączył m.in. orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia, z których wynika, że E. S. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidzkiej, natomiast G. S. do drugiej grupy inwalidzkiej, a ich inwalidztwo istnieje od urodzenia i ma charakter trwały. Decyzją z [...] lutego 2016 r. Dyrektor OPS w O. z upoważnienia Burmistrza przyznał wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą - E. S. Natomiast decyzją z [...] marca 2016 r. organ ten odmówił wnioskodawcy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad G.S. Organ wskazał, że M. S. sprawuje opiekę nad siostrami, jest ich opiekunem prawnym, ich rodzice nie żyją i są one osobami samotnymi. Obie siostry są osobami niepełnosprawnymi. E. S. została zaliczona do I grupy inwalidów orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] października 1977 r. od urodzenia. G. S. została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2012 r. na okres do 31 grudnia 2017 r. Niepełnosprawność G. S. istnieje od urodzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. M.S. nabył uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą E. S. na okres od [...] lutego 2016 r. bezterminowo. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). Skoro zatem decyzją z [...] lutego 2016 r. M. S. nabył uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą E. S. na okres od [...] lutego 2016 r. bezterminowo, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad G. S. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki i jego wysokość nie jest zależna od ilości osób objętych jednoczesną opieką ani też od nakładu pracy opiekuna. Dla zrozumienia jego charakteru istotne ma wyraźne wskazanie w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przysługuje ono z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i jest swoistą rekompensatą finansową za brak możliwości wykonywania pracy i osiągania dochodów z powodu sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Potwierdzenie powyższego charakteru świadczenia pielęgnacyjnego znajduje swój wyraz także w treści art. 17 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy. Odwołujący się ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i okoliczność ta uniemożliwia przyznanie mu drugiego świadczenia o tym samym charakterze - sprzeciwia się temu jednoznaczny zapis art. 17 ust.5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. M. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieusprawiedliwioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd podkreślił, że zasady, w tym przesłanki pozytywne i negatywne, przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ust. 1-5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z jednej strony art. 17 ustawy wprowadza przesłanki pozytywne umożliwiające przyznanie wnioskującym świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1-1b), z drugiej zaś przesłanki negatywne, które powodują, że przyznanie takiego świadczenia staje się niemożliwe (art. 17 ust. 5). Niewątpliwie przesłanka negatywna zachodzi wówczas, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b ustawy. W przedmiotowej sprawie skarżący spełnia przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b, ponieważ ma ustalone prawo do świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą E. S. Sąd podkreślił, że omawiane świadczenie może zostać przyznane wnioskodawcy tylko wtedy, gdy wystąpią łącznie wszystkie przesłanki pozytywne przy braku jakiejkolwiek przesłanki negatywnej. W związku z wystąpieniem przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad drugą siostrą - G. S. mu nie przysługuje. Sąd podkreślił, że wprowadzenie negatywnych przesłanek ma celu wykluczenie sytuacji, kiedy na jedną osobę niepełnosprawną byłoby pobierane zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna przez tę samą lub różne osoby albo dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i świadczenie pielęgnacyjne bądź też zarówno w kraju, jak i za granicą na tę samą osobę wymagającą opieki pobierane byłyby analogiczne świadczenia etc. Chodzi więc o wykluczenie kumulacji świadczeń na tę samą osobę wymagającą opieki. Przepis ten ma również na celu zapobieganie sytuacjom, gdy jedna osoba pobierałaby dwa świadczenia. W ocenie Sądu, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego jest członek rodziny – ojciec, matka, opiekun faktyczny, lecz jego beneficjentem jest cała rodzina. Świadczenie to ma być częściową rekompensatą dochodu utraconego z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej. Jest ono przy tym powiązane z kontynuowaniem ubezpieczenia społecznego − emerytalnego i rentowego – na koszt publiczny (ze środków publicznych opłacane są składki na ubezpieczenie opiekuna). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata utraconego dochodu z powodu rezygnacji z pracy zarobkowej, a utracić dochód można tylko raz. Świadczenie określone w art. 17 ust. 1 ww. ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Skoro więc świadczenie pielęgnacyjne jest związane z rezygnacją z zatrudniania w celu sprawowania przez konkretną osobę osobistej opieki nad niepełnosprawnym, nie jest możliwe pobieranie przez nią innego świadczenia na tę samą osobę niepełnosprawną lub na inną osobę. W odniesieniu do wniosku skarżącego o zbadanie konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd wskazał, że tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd nie dostrzegł realnych wątpliwości prawnych, zatem uznał, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok ten w całości podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1-5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, m. in. poprzez przyjęcie tak samo jak organy administracji I i II instancji, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi de facto formę rekompensaty pieniężnej osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest zaś świadczeniem pieniężnym bezpośrednio do pełnienia opieki nad konkretną osobą niepełnosprawną (tj. świadczeniem pieniężnym służącym opiekunowi do pielęgnacji i zaspokajania potrzeb danej osoby niepełnosprawnej); 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, m.in. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zbadania konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a co za tym idzie podjęcie decyzji procesowej o nieskierowaniu pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego, brak skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego jest również pochodną dokonania przez Sąd swoistej samodzielnej błędnej oceny przepisów prawa materialnego pod kątem ich zgodności z Konstytucją. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie sprawy. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zarzut błędnej wykładni przywołanego przepisu skarga kasacyjna usprawiedliwia niewłaściwym rozumieniem pojęcia: "świadczenie pielęgnacyjne", które – zdaniem skarżącego – nie ma charakteru rekompesacyjnego lecz pozostaje w ścisłym związku pomiędzy danym świadczeniem a celowością jego wydatkowania przez opiekuna na opiekę (pielęgnację) i zaspokajanie potrzeb osoby niepełnosprawnej. Z takim rozumieniem tego przepisu nie sposób się zgodzić. Przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nakierowana jest na konieczność zaspokojenia potrzeb osoby niepełnosprawnej, podczas gdy wyraźna treść art. 17 ust. 1 ww. ustawy nie pozostawia wątpliwości, że pomoc w tej formie służy opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy w celu sprawowania opieki rezygnują z aktywności zawodowej. Ta swoistego rodzaju rekompensata ma zadanie zminimalizować skutki utraty przez opiekuna źródła utrzymania w postaci pracy zarobkowej. Beneficjentem tej pomocy jest więc osoba sprawująca opiekę, nie zaś osoba opieki tej wymagająca. Z tego też względu nie sposób zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Nie sposób przyjąć, by analiza jego treści mogła zostać dokonana niezależnie od literalnego brzmienia, czy wręcz potocznego znaczenia samego sformułowania "świadczenie pielęgnacyjne", któremu przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy nadał jednoznaczne rozumienie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić trzeba, że z wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalności działania władzy publicznej wyprowadzanej z art. 7 Konstytucji, wynika bardzo silne źródło domniemania konstytucyjności ustaw. W myśl art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Istotnym elementem dla wystąpienia z pytaniem prawnym jest jego fakultatywność warunkowana istnieniem wątpliwości, jaką sąd powziął co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił konstytucyjnych wątpliwości skarżącego, to trudno uznać, by zaniechanie wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego mogło świadczyć o wadliwości prowadzonego postępowania. Nie dość precyzyjne, w ocenie skarżącego, czy też nie dość obszerne uzasadnienie Sądu w tym zakresie nie może zaś – wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie - świadczyć o naruszeniu art. 193 Konstytucji. Nie może być też mowy, aby dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadziła do nierówności osób pozostających pod opieką, usprawiedliwiając tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji. Wyrażona tym przepisem zasada równości nakazuje władzom publicznym w taki sam sposób traktować podmioty prawa charakteryzujące się tymi samymi relewantnymi cechami. W tym zaś przypadku osoba sprawująca opiekę oraz osoba wymagająca opieki nie stanowią okoliczności prawnie relewantnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zatem podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.