I OSK 1536/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Płońsk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2127/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Płońsk na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr 572/C/2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2023 r. IV SA/Wa 2127/22, oddalił skargę Gminy Miasta Płońsk na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 16 sierpnia 2022 r. nr 572/C/2022 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Płońsk. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.) przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że urządzenie utwardzonej drogi oraz parkingu na części działki nr [...] nie może stanowić realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości, co skutkowało przyjęciem, ze cel wywłaszczenia zrealizowany został tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, a zwrotowi podlega pozostała część; 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo że Wojewoda Mazowiecki naruszył zasadę dwuinstancyjności i nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy, czym pozbawiono skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Starosty Płońskiego z 13 kwietnia 2022 r. orzekającej o zwrocie na rzecz K. C. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. W., stanowiącej obecnie następujące działki ewidencyjne oznaczone numerami: [...] o pow. 0,2431 ha, [...] o pow. 0,0290 ha oraz [...] o pow. 0,0068 ha, dla których Sąd Rejonowy w Płońsku, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu skargi, którego trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi, a dotyczącego art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, czym pozbawiono skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Starosty Płońskiego z 13 kwietnia 2022 r. orzekającej o zwrocie na rzecz K. C. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. W., stanowiącej obecnie następujące działki ewidencyjne oznaczone numerami: [...] o pow. 0,2431 ha, [...] o pow. 0,0290 ha oraz [...] o pow. 0,0068 ha, dla których Sąd Rejonowy w Płońsku, IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Skarżąca kasacyjnie Gmina Miasta Płońsk wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekła się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oparte zostały dwa zarzuty, w zasadzie o podobnej treści, sprowadzające się do tego, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), a Sąd I instancji tego nie dostrzegł, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. (zarzut. 2 lit. a skargi kasacyjnej w powyższym ujęciu), oraz nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. w uzasadnieniu wydanego wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut. 2 lit. b). Pierwszy ze wskazanych zarzutów jest oczywiście bezzasadny. W ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. miałoby polegać na tym, że działanie organu odwoławczego miało charakter kontrolny, nie było działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma tymczasem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji, a nie wyłącznie obowiązek kontroli zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Taka treść zarzutu (przytoczonego z uzasadnienia skargi kasacyjnej) jest zupełnie abstrakcyjna, odwołuje się jedynie do abstrakcyjnych wypowiedzi judykatury, bez żadnego odniesienia do konkretnych okoliczności tej sprawy. Nie wiadomo zupełnie, na czym autor skargi kasacyjnej opiera twierdzenie, że organ odwoławczy dokonał jedynie kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji, a nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie. Wszak Wojewoda Mazowiecki na stronie 5-6 zaskarżonej decyzji, po uprzednim opisie dotychczasowego przebiegu postępowania, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z 23 marca 2018 r. IV SA/Wa 3415/17, dokonał własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym, co do jego kompletności. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, aby mógł być skuteczny, powinien wskazywać nie tylko konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji, ale także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać co najmniej potencjalny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. Tymczasem skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie tylko nie wskazuje, w jaki konkretny sposób, w okolicznościach tej sprawy, doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ale też tego, dlaczego mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Samo stwierdzenie, że gdyby organ odwoławczy nie naruszył art. 15 k.p.a., to zapadłaby decyzja o innej treści, nie jest wystarczające, jeśli nie wskazuje się na konkretne okoliczności i potencjalny związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy. W konsekwencji nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wprawdzie nie odniósł się do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 15 k.p.a., ale nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. Jeśli, jak w tym wypadku, zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu nie był na tyle konkretny, aby można go było uznać za istotny, to pominięcie w uzasadnieniu wyroku tego zarzutu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. "Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego" (wyrok NSA z 13.02.2025 r. III OSK 2701/24, LEX nr 3838308). Jeśli zaś chodzi o zarzut postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to rozważania nad nim poprzedzić należy stwierdzeniem, że zarówno organ wydając zaskarżoną decyzję, jak i Sąd I instancji, działali w warunkach związania oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) wynikającą z wyroku WSA w Warszawie z 23 marca 2018 r. IV SA/Wa 3415/17, wydanego na wcześniejszym etapie postępowania. W wyroku tym, który stał się prawomocny, stwierdzono m. in., że "w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został określony jednoznacznie w decyzji wywłaszczeniowej. Otóż w decyzji tej stwierdzono, że nabywana w drodze wywłaszczenia nieruchomość jest niezbędna pod budowę przedszkola na osiedlu spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego pn. "[...]". W decyzji wywłaszczeniowej odwołano się do decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Ciechanowie z 14 maja 1985 r., nr UA/8380/82/85, o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy przedszkola 4 oddz. na osiedlu "[...]" w P. przy ul. W.. (...) Oczywiście, celu tego nie należy ograniczać do samego budynku przedszkola. Pomimo braku załącznika graficznego do decyzji z 14 maja 1985 r., nr UA/8380/82/85, o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy przedszkola, należy przyjąć, że cel ten obejmuj również infrastrukturę towarzysząca zwykle przedszkolu. Chodzi tu przede wszystkim o parki i place zabaw z obiektami małej architektury. Należy równocześnie podkreślić, (...) że celem wywłaszczenia dokonanego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Płońsk z 28 maja 1986 r. nie była budowa osiedla mieszkaniowego, ale wyłącznie budowa przedszkola na tym osiedlu. (...) Jeżeli zaś chodzi o teren objęty wnioskiem o zwrot, to ani orzekające organy, ani zainteresowana Gmina Miasto Płońsk, nie twierdziły, że na tych niezabudowanych terenach oddalonych znaczenie od budynku przedszkola, położnych u zbiegu ul. W. i Z., kiedykolwiek wzniesiono budynek przedszkola lub infrastrukturę typową dla przedszkola. Tym bardziej brak jest jakichkolwiek dowodów na zagospodarowanie tych terenów na taką infrastrukturę. (...) W niniejszej sprawie celem tym [wywłaszczenia] nie była budowa osiedla mieszkaniowego, a wyłącznie budowa przedszkola na tym osiedlu. (...) Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika, że jeżeli nie uleganie zmianie stan prawny lub faktyczny, wniosek skarżącej o zwrot projektowych działek nr [...] o pow. 0,2431 ha, nr [...] o pow. 0,0290 ha oraz [...] o pow. 0,0068 m², oceniony musi być jako zasadny." Przy powyższej, wiążącej ocenie prawnej, aby zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 u.g.n. mógł być skuteczny, skarżąca kasacyjnie Gmina najpierw musiałaby skutecznie zakwestionować ustalenia faktyczne dotyczące tego, co znajdowało się lub znajduje na działkach podlegających zwrotowi i wykazać, że była tam infrastruktura ściśle związana z przedszkolem (np. plac zabaw). Wymagałoby to odpowiednich zarzutów, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej. Takich zarzutów skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zawiera. "Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" (wyrok NSA z 18.02.2025 r. III OSK 1984/22, LEX nr 3831955). Przy tych ustaleniach faktycznych, jakie poczynił organ, że wnioskowany o zwrot teren u zbiegu ulic Z. i W. nigdy nie był zabudowany, jest to teren nieuporządkowany po budowach okolicznych bloków, udokumentowano utwardzenie przez TBS drogi wewnętrznej i parkingu dokonane dopiero w latach 2013 – 2020, w żaden sposób nie można stwierdzić niewłaściwego zastosowania art. 137 ust. 2 u.g.n. Utwardzenie drogi wewnętrznej i parkingu na działce nr [...] nie może bowiem świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, gdyż zgodnie z wiążącą oceną prawną przytoczoną wyżej, celem wywłaszczenia nie była budowa osiedla mieszkaniowego, a wyłącznie budowa przedszkola na tym osiedlu. Droga wewnętrzna i parking nie należą natomiast do elementów infrastruktury związanej z celem wywłaszczenia, czyli przedszkolem. Jeśli zatem ustalenia faktyczne nie uległy zmianie od czasu wydania wyroku WSA w Warszawie z 23 marca 2018 r. IV SA/Wa 3415/17, a przynajmniej nie zostały skutecznie zakwestionowane, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawartą w tym wyroku również należy uznać za aktualną. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.