I OSK 154/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1375/22 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 grudnia 2021 r. nr DLI.VII.7615.101.2021.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lutego 2021 r. nr 213/C/2021, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M.C. kwotę 11.000 (słownie: jedenaście tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1375/22, oddalił skargę M.C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 grudnia 2021 r. nr DLI.VII.7615.101.2021.KW w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 19 lutego 2021 r., nr 213/C/2021 orzekł: w pkt 1 o ustaleniu na rzecz M.C. odszkodowania w kwocie 72.771,00 zł za nieruchomość położoną w gminie P., obrębie [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0459 ha, nr [...] o pow. 0,6820 ha oraz nr [...] o pow. 0,0969 ha, przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...]", w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. o 3.638,55 zł, a także w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej, niż 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego [...] z [...] 2019 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, kwestionując poprawność wyceny, na podstawie której Wojewoda Mazowiecki ustalił odszkodowanie i wnosząc o jego ustalenie w oparciu o operat szacunkowy z dnia 24 lipca 2020 r., sporządzony przez rzeczoznawcę P.D., ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r., nr DLI.VII.7615.101.2021.KW, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 – dalej "specustawa drogowa"), zgodnie z którym nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Organ zacytował także art. 12 ust. 4c, art. 18 ust. 1, 1a, 1c i 1d specustawy drogowej. Nadto podał warunki powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Przytoczył opis nieruchomości w księdze wieczystej. Dalej organ wskazując na art. 134 ust. 1, 3 i 4 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z 2022 r. poz. 1846 – dalej "u.g.n."), wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia 7 maja 2020 r., sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego przez rzeczoznawcę majątkowego P.L., któremu nadano klauzulę aktualizacyjną 1 października 2021 r. Zdaniem organu operat szacunkowy z dnia 7 maja 2020 r. nie zawiera nieprawidłowości, uniemożliwiających jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegły ustalił, że zgodnie ze studium uwarunkowań nieruchomość przeznaczona była pod drogi, co oznacza, że nie występuje "zasada korzyści", biegły prawidłowo uznał, że wartość nieruchomości należy ustalić w oparciu o dane z rynku transakcji drogowych. Ponadto, autor operatu wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Wartość rynkową prawa własności gruntu określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, z zastosowaniem § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 – dalej "rozporządzenie"). Biegły odnalazł 11 transakcji nieruchomości podobnych (ilość wymaganą § 4 ust. 4 rozporządzenia), porównując je pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania przed Wojewodą do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 24 lipca 2020 r. na zlecenie dotychczasowego właściciela przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. W ocenie Ministra, ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w/w rozporządzenia pozwala stwierdzić, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, w szczególności uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych – część nieruchomości przyjętych do analizy, jak choćby nieruchomość o cenie maksymalnej, położona była w otoczeniu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, których ceny są znacznie wyższe od cen działek drogowych wydzielonych z gruntów rolnych, a takimi właśnie gruntami są działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Dla porównania Minister wskazał, że przyjęta do porównań przez biegłego nieruchomość porównawcza położona wśród terenów rolnych, była transakcją o cenie minimalnej w operacie, tj. 10 zł/m². Organ wskazał, że z zestawienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne wynika, iż transakcje nr 11, 12, 14 i 15, tj. wszystkie najdroższe transakcje zawierające się w przedziale od 20,00 zł/m² do 25,00 zł/m² dotyczyły nieruchomości bezpośrednio przylegających do P., który jest miastem na prawach powiatu i trzecim pod względem wielkości, po W. i R., miastem województwa mazowieckiego. Ponadto, wśród nieruchomości porównawczych znalazły się także nieruchomości położone w powiecie nowodworskim, w gminach L. i Z., których ceny wyniosły odpowiednio 15,00 i 20,00 zł. Nieruchomości te są położone w strefie oddziaływania W., co powoduje, że takie nieruchomości uzyskują wyższe ceny. Zdaniem organu, transakcji tych w żadnym przypadku nie można uznać za miarodajnych przy wycenie nieruchomości oddalonej od miasta kilkukrotnie mniejszego od P. - tj. [...], od którego z kolei wyceniana nieruchomość w dodatku oddalona była o [...] km. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że podobieństwo nieruchomości przyjętych do wyceny, zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. powinno wynikać z zawartego w operacie opisu nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych. Ocena wystąpienia, bądź niewystąpienia podobieństwa, opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić także we własnym zakresie (oceniając ustalenia biegłego). Na powyższą decyzję M.C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: I. art. 80 K.p.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia właściwej wartości należnego skarżącemu odszkodowania, wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, w tym: a) wydanie decyzji na podstawie pobieżnej i bezkrytycznej analizie operatu sporządzonego przez P.L., b) brak należytego rozpatrzenia pozostałych dowodów, m.in. operatu szacunkowego, sporządzonego przez P.D. oraz zarzutów i wniosków skarżącego przedstawionych w trakcie postępowania, II. art. 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji, które zawierać powinno m.in. dokładne wyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, naruszając zasadę pogłębiania zaufania oraz przekonywania. III. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wskutek utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji z 22 marca 2021 nr 324/C/2021. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nieruchomości przeznaczone pod drogi, będące przedmiotem obrotu rynkowego, charakteryzują się specyficznym statusem prawnym, związanym z koniecznością ich nabycia przez z góry określone podmioty (Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) na jeden konkretny cel związany z budową drogi. Są to cechy właściwe nie tylko dla przedmiotowej nieruchomości, ale dla wszystkich innych nieruchomości o takim statusie. Stanowią zatem elementy wspólne dla cech rynkowych nieruchomości drogowych i zostały wpisane w założenie prawodawcy zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia, który nakazał przy ustalaniu wartości nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną sięgnięcie w pierwszej kolejności do rynku nieruchomości drogowych. Rynek ten w sposób logiczny odzwierciedla bowiem ceny takich właśnie nieruchomości. Zatem, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd podał, że w judykaturze uznaje się, iż wartość nieruchomości nabywanych pod budowę dróg publicznych określa w szczególny sposób § 36 rozporządzenia. Sąd podkreślił przy tym, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Sąd zauważył, że użyte w § 36 ust. 2, w związku z art. 36 ust. 4 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały co prawda zdefiniowane przez prawodawcę, jednakże wyniki sądowej wykładni tego przepisu ugruntowały pogląd, iż pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (wojewódzkiego). Przy czym Sąd podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy analizując lokalny/regionalny rynek pod kątem wyodrębnienia nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu nie poszukuje nieruchomości tożsamych, a jedynie spełniającym kryterium podobieństwa. Porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza bowiem identyczności parametrów. Natomiast jeżeli rzeczoznawca uzna, że w okolicznościach sprawy konieczne jest poddanie analizie rynku regionalnego, stanowisko to powinien odpowiednio uzasadnić. Wyjaśnienia te muszą być logiczne i nie pozostawać w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Sąd wskazał, że w operacie szacunkowym z dnia 24 lipca 2020 r. autorstwa P.D. w załączniku nr 1 mowa jest, że na terenie powiatu płońskiego nie zanotowano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, obszar badania rozszerzono do wszystkich powiatów północnych województwa mazowieckiego, a obszar badania zaznaczono na mapie kolorem żółtym. Tymczasem w operacie sporządzonym na zlecenie Wojewody autorstwa P.L., wyboru powiatów, które stanowiły podstawę do rozszerzenia rynku dokonano w oparciu o położenie geograficzne powiatu, i przyjęte powiaty bezpośrednio sąsiadujące. Wskazano, że wszystkie regiony charakteryzują się podobnymi cechami m.in. w zakresie stopnia zurbanizowania oraz rodzaju gruntów. W ocenie Sądu I instancji, skoro tylko ewidentny brak transakcji drogowych na rynku lokalnym umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny, a biegły powinien przede wszystkim wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości drogowych, to rację ma organ, że operat sporządzony na jego zlecenie zachowuje przytoczone wyżej wymogi prawne, przy uwzględnieniu orzeczniczego sposobu ich interpretacji. Nie sięga on do rynku z powiatów w większym obszarze województwa, bowiem biegły odnalazł wystarczającą ilość transakcji nieruchomości w tym samym powiecie, co przedmiotowa nieruchomość oraz w powiatach bezpośrednio sąsiadujących. Zdaniem Sądu zasadnie organ wyjaśnił, że przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan, studium uwarunkowań, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Organ wywodził przy tym, że uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Samo przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych nie jest zatem przesądzające. Organ uwypuklił tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Od powyższego wyroku, skarżący – reprezentowany przez radcę prawnego – złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lutego 2021 r. Wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., Nr 2325 – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 154 i art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że nieruchomości podobne do drogowej mogą stanowić również nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu (np. rolnym) jeżeli tylko nabyte zostały w celu realizacji inwestycji drogowej, b) § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r (Dz.U. z 2021 r. poz. 555) w zw. z art 134 ust. 2 i art. 154 u.g.n., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że za cenę transakcyjną nieruchomości drogowej można uznać również cenę nieruchomości rolnej zakupionej pod drogę, pomimo tego, że jej przeznaczenie planistyczne jest zupełnie inne niż nieruchomości będącej przedmiotem wyceny; II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a., wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, polegającego na nieprzeprowadzeniu pogłębionej analizy okoliczności sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że w podlegającym kontroli przez Sąd I Instancji postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie doszło do naruszenia art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a zatem przeprowadzoną analizę i ocenę obu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych oraz pozostałych zgromadzonych w sprawie dowodów uznać należy za prawidłową. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z twierdzeniem Sądu, że oceniając cechę podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości rzekomo podobnych, przeznaczenie tych nieruchomości w dokumentach planistycznych nie ma znaczenia, skoro zakupione zostały pod drogę. Skarżący stoi na stanowisku, że nawet przy założeniu, że nabycie np. nieruchomości rolnej na cele drogowe może teoretycznie zwiększać cenę sprzedaży, to pozostaje to bez znaczenia dla oceny cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość rolna nie ma bowiem przeznaczenia tożsamego z nieruchomością drogową i z całą pewnością nie spełnia ustawowego kryterium podobieństwa w stosunku do takiej nieruchomości. Wskazano, że nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego P.L. nie miały zgodnie z dokumentami planistycznymi przeznaczenia drogowego, zatem ani w świetle obowiązujących przepisów, ani też biorąc pod uwagę zwykle zasady logiki, nie mogą być uznane za podobne do nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, niedokonanie przez Sąd analizy w zakresie tego jak kształtują się ogólnie ceny nieruchomości nie drogowych i czy w tej konkretnej sprawie są one porównywalne z nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym lub faktycznie użytkowanymi, jak droga, i nabytymi pod drogę, doprowadziło Sąd do błędnych wniosków i wydania niekorzystnego dla skarżącego wyroku. Zdaniem skarżącego, przyjęcie do porównania gruntów rolnych miało istotny wpływ na oszacowaną w operacie wartość – doprowadziło do istotnego jej zaniżenia. Skarżący podał, że wypłacane odszkodowania na pozostałych odcinakach dróg krajowych w województwie mazowieckim są na poziomie zdecydowanie wyższym – przekraczającym 20, a nawet 50 zł/m2. W tych przypadkach biegli uwzględniają transakcje przeznaczone pod drogi publiczne. Zatem – w ocenie skarżącego – gdyby biegły rozszerzył badanie rynku o inne powiaty województwa, to znalazłby transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Wskazano, że w konsekwencji nieprawidłowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i nieprawidłowej kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego i Ministra Rozwoju i Technologii, Sąd I Instancji doszedł do błędnego przekonania, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Strony uznać należy za nieprawidłowy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zakwestionowano dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 154 i art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez przyjęcie, że nieruchomości podobne do nieruchomości drogowej mogą stanowić również nieruchomości o zupełnie innym przeznaczeniu (np. rolnym), jeżeli tylko nabyte zostały w celu realizacji inwestycji drogowej. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że: " Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Samo przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych nie jest zatem przesądzające". W konsekwencji Sąd ten doszedł do wniosku, że nieprawidłowy jest operat sporządzony na zlecenie strony z racji tego, że skoro na rynku lokalnym wystąpiły tzw. transakcje drogowe, to nieuprawnionym było rozszerzenie badania rynku do wszystkich powiatów północnych województwa mazowieckiego. W sprawie zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe. Jeden z dnia 7 maja 2020 sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego P.L. oraz drugi z dnia 24 lipca 2020 r. sporządzony na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. Wartości tych samych nieruchomości, wycenianych tą samą metodą ( podejście porównawcze metoda korygowania ceny średniej) w obu operatach znacząco się różnią. W operacie rzeczoznawcy P.L. wyliczono wartość nieruchomości na kwotę 71 675 zł ( przyjmując 8,69 zł za m2), natomiast rzeczoznawca P.D. wycenił wartość rynkową gruntu na kwotę 175 023 zł. ( przyjmując 21,22 zł za m2). Tak duża rozbieżność wyliczeń wartości gruntu wymagała dokonania przez organ, a następnie przez Sąd I instancji rzetelnej oceny sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Naczelny Sąd Administracyjny kierując się zasadą określoną w art.183 § 1 p.p.s.a. odniesie się, zgodnie z wymogami tego przepisu, jedynie do zarzutów stawianych sporządzonym operatom i tym samym do zarzutów kierowanych do zaskarżonego wyroku podniesionych w skardze kasacyjnej. Jak już zostało powyżej wskazane autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut wadliwiej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 154 i art. 4 pkt 16 u.g.n., zarzuca Sądowi I instancji, że dokonując wykładni tych przepisów Sąd ten przyjął, że za nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej ( przeznaczonej w dokumentach planistycznych pod drogę) można uznać nieruchomość o zupełnie innym przeznaczeniu, jeżeli tylko zakupiona została w celach drogowych. W związku z tak sformułowanymi zarzutami naruszenia prawa materialnego wymaga przypomnienia, że definicję nieruchomości podobnej ustawodawca zawarł w art. 4 pkt 16 ugn. Zgodnie z tym przepisem przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności: przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika także, iż katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna, jak również wielkość powierzchni nieruchomości. W myśl art.154 ugn, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i w dacie sporządzania operatów szacunkowych: "1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości." Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że przy wycenie rzeczoznawca powinien brać pod uwagę w pierwszej kolejności przeznaczenie w planie miejscowym, a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dopiero w przypadku braku studium lub decyzji o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Z przytoczonymi regulacjami prawnymi koresponduje §36 ust.1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z § 36 ust.1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do ust.4 tego przepisu: W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przyjęcie, jak uczynił to Sąd I instancji oceniając cechę podobieństwa nieruchomości wycenianej, że przeznaczenie w dokumentach planistycznych nie ma znaczenia, skoro przyjęte jako podobne grunty zostały zakupione pod drogę i "samo przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych nie jest zatem przesądzające" prowadzi do wniosków sprzecznych z przytoczonymi definicjami ustawowymi ( zawartymi w art. 154 i art.4 pkt 16 ugn). Co też czyni zasadnymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Słusznie więc zauważa pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej, że "przyjęcie powyższego stanowiska prowadzi do absurdalnych wniosków". A mianowicie, jeżeli nabycie nieruchomości na określony cel np. rolnej na cel drogowy, determinuje jej podobieństwo do nieruchomości wycenianej to teoretycznie każda nieruchomość o jakimkolwiek przeznaczeniu może być podobna do jakiejkolwiek innej nieruchomości tylko z tego powodu, że została zakupiona na ten sam cel (można by przyjąć, że nieruchomość rolna i nieruchomość o przeznaczeniu pod zabudowę są podobne, jeśli tylko zostały zakupione z zamiarem na nich inwestycji drogowej). Prowadzić by to mogło do wniosku, że rzeczoznawcy mają w istocie dowolność w doborze nieruchomości drogowych, gdyż mogłaby to być dowolna nieruchomość byleby nabyta na cel drogowy. Istotne jest jednak to, że z art.154 ust.1 ugn wynika wprost sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości a do tego przeznaczenia odwołuje się także art.4 pkt 16 ugn, jako jedną z cech determinujących podobieństwo nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca w opinii zaaprobowanej przez organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji stwierdził wprawdzie, że brał pod uwagę nieruchomości o przeznaczeniu pod inwestycje drogowe, lecz jak wynika z załączonych do skargi dokumentów, nieruchomości te nie były przeznaczone pod drogi w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów. Z zaświadczeń z dnia 23 listopada 2021 r. załączonych do skargi wynika, że spośród przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości jako podobne zdecydowana większość stanowiła grunty rolne oraz tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej ( k. 11 i k.12 akt sądowych). Również rzeczoznawca majątkowy P.D. w piśmie z dnia 8 marca 2020 r., odnosząc się do zarzutu pominięcia transakcji wymienionych w załączniku do opinii rzeczoznawcy P.L., wyjaśnił, że w załączniku tym i w zestawieniu załączonym do skargi z dnia 23 listopada 2021 r. znajdują się nieruchomości nie drogowe, które nie mogły zostać przyjęte, jako nieruchomości podobne. Stwierdził, że rozpoznał prawie wszystkie nieruchomości z tego zestawienia i żadna z tych nieruchomości nie ma przeznaczenia drogowego, nieruchomości ze wsi N., G. i M. nie są przeznaczone pod drogi, lecz pod uprawy rolne ewentualnie zabudowę mieszkaniową. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca grunt rolny, była przeznaczona w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Płońsk przyjętym uchwałą Nr XXXIV/248/2017 Rady Gminy Płońsk z dnia 18 sierpnia 2017 r. pod teren [...]. Dla jej wyceny rzeczoznawca powołany przez organ przyjął do porównania jako nieruchomości podobne grunty orne, które według twierdzeń skarżącego, przedłożonych przez niego zaświadczeń i twierdzeń rzeczoznawcy P.D., nie były przeznaczone pod drogi. Do tych twierdzeń nie odniósł się organ odwoławczy pomimo, że pismo rzeczoznawcy P.D. znajdowało się w aktach sprawy, zaś Sąd I instancji uznał opinię rzeczoznawcy P.L. za prawidłową, akceptując także sposób doboru nieruchomości podobnych. W opisanej sytuacji z uwagi na wyżej opisane uchybienia, bardzo dużą rozbieżność wyceny "wywłaszczonej" nieruchomości w obu wydanych w sprawie opiniach zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa do granic wiedzy specjalistycznej, jaką posiada organ w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. Weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej, nie wymaga od organu administracji wiadomości specjalnych. Zaznaczyć należy, że udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w tym zakresie ocena rzeczoznawcy majątkowego może stanowić wiarygodny dowód w sprawie, powinno nastąpić na gruncie art. 80 K.p.a., nie zaś poprzez ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Kluczowe znaczenie ma dobór nieruchomości podobnych i ustalenie współczynników korygujących. W takich przypadkach zaciera się granica między oceną operatu pod względem spójności i logiczności a ingerencją w sferę metodyki i specjalistycznej wiedzy rzeczoznawcy. W piśmiennictwie, opowiadając się za jak najszerszym kontrolowaniem operatów, podkreśla się rolę organu administracji dokonującego oceny operatów – organu, który jest gospodarzem postępowania, dokonuje oceny dowodów i wydaje rozstrzygnięcie w sprawie. Rzeczoznawca powinien zatem sporządzić operat w taki sposób, aby wytłumaczyć, dlaczego skorzystał z takich, a nie innych nieruchomości podobnych. Zaś organ administracji dokonujący oceny ma prawo do zbadania, czy w operacie należycie uzasadniono dobór nieruchomości podobnych. Przy czym należy podkreślić, że powyższe uwagi nie odnoszą się do kwestii związanych z ustaleniem współczynników korygujących, skorygowania cen nieruchomości podobnych ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, a zatem do okoliczności, o których nowa w art. 153 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Ocena sporządzonego operatu szacunkowego w tym zakresie, podobnie zresztą, jak i w zakresie wskazanym w art. 154 ust. 1 u.g.n, wymaga wiadomości specjalnych, a zatem nie powinna być dokonywana przez organ administracji na gruncie art. 80 K.p.a. Zaznaczyć także należy, że powyższe uwagi nie dotyczą sytuacji istnienia rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.), w których elementem różnicującym operaty są inaczej dobrane nieruchomości podobne, przy czym nie budzi wątpliwości, iż nieruchomości te wypełniają definicję nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., a jednocześnie operaty te pozbawione są wad, które mogą być ujawnione poprzez kontrolę aspektów formalnych i merytorycznych nie wymagających wiadomości specjalnych. W takiej sytuacji weryfikacja operatów szacunkowych, pomimo tego, że dotyczy wyłącznie kwestii podobieństwa nieruchomości, winna nastąpić na gruncie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. Wobec powyższego należy stwierdzić, że wobec zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego i niewyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z 145 §1 lit. a i c w zw. art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.