I OSK 1547/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1768/15 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1768/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto [...] - z mocy prawa, to jest z dniem 27 maja 1990 r. - własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej księdze wieczystej [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) - poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie należała, w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27.05.1990 r., do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 06.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.; dalej - "u.k.w.h.") - poprzez akceptację stanowiska KKU o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej treści księgi wieczystej KW [...]; 2) przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy - art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a., nakazujących wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Miasto [...] wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2018 r. Miasto [...] przedstawiło dodatkową argumentację zarzutów kasacyjnych, nawiązującą do stanowiska zawartego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17), a w którym przyjęto, iż pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2019 r. Miasto [...] - podsumowując zarzuty skargi kasacyjnej - wskazało na najbardziej istotne okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić należy, że nie tylko nie były one uzasadnione, ale w części nie zostały nawet prawidło skonstruowane. W ramach tej podstawy kasacyjnej, skarżący zarzucił bowiem Sądowi Wojewódzkiemu istotne naruszenie art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazać zaś w tym miejscu należy, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych a zatem, z uwagi na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym i w związku z tym wymagane jest w tym w tym przypadku dokładne określenie zarzutów kasacyjnych, obowiązkiem autora tej skargi było sprecyzowanie, który konkretnie przepis czyni przedmiotem zarzutu. Zaniechanie tego obowiązku skutkuje zaś brakiem możliwości zajęcia w tej mierze stanowiska przez Sąd Kasacyjny. Zgodnie natomiast z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotowa sprawa dotyczyła komunalizacji mienia z mocy prawa, a zatem trudno było w tym przypadku w ogóle mówić o orzekaniu przez organy mającym na celu "interes społeczny" czy "słuszny interes obywateli", zaś – jak wynika z akt sprawy – podstawą odmowy uwzględnienia wniosku Miasta [...], wniesionego w przedmiocie wydania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy al. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej księdze wieczystej KW Nr [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], były nie tyle ustalenia faktyczne a wykładnia prawa materialnego. Podzielając zaś tę wykładnię Sąd Wojewódzki skargę oddalił – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Przepis ten zatem w tym przypadku był jedynie wynikiem kontroli zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie uwzględnienia wniosku komunalizacyjnego. Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych, skład orzekający uznał, że i one również nie były uzasadnione. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Pozytywna decyzja wydawana na podstawie tegoż przepisu ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana tylko w sytuacji, gdy stan prawny, istniejący w dniu 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie w/w ustawy) uzasadnia przyjęcie, że dana nieruchomość, stanowiąc własność państwową, należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, ewentualnie innych podmiotów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 omawianej ustawy. Wyjaśnić przy tym trzeba, że owo pojęcie "należenia" mienia, użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy – "Przepisy wprowadzające (...)" jest pojęciem normatywnym a zatem oznacza pewien stan prawny a nie faktyczny. W związku z tym, jeśli w stosunku do danej nieruchomości konkretnej państwowej jednostce organizacyjnej przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu, to w takiej sytuacji nie można przyjmować, że nieruchomość ta "należała" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do podmiotów wymienionych w tym przepisie. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że sporna nieruchomość – zgodnie z treścią księgi wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] Śródmieścia w [...] i wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. – stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie [...] w [...]. Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest zaś orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo – na zasadzie art. 3 ust. 1 u.k.w.h. - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (por. także wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14). Z tego powodu stanowisko Sądu Wojewódzkiego, akcentujące związanie organu w postępowaniu administracyjnym wspomnianym wpisem prawa zarządu, istniejącym na datę 27 maja 1990 r., było zasadne, choć nie można się zgodzić z Sądem I instancji by obalenie domniemania, wynikającego z tego wpisu, mogło nastąpić w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 u.k.w.h.). W tym bowiem trybie mogą być uzgadniane jedynie wpisy aktualne, podczas, gdy wpis dotyczący prawa zarządu ma charakter już historyczny a zatem jedyną drogą dla wykazania jego nieprawidłowości jest proces o ustalenie prowadzony w trybie art. 189 k.p.c. Powyższa nieścisłość, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozostaje jednak bez wpływu na jego zasadność, zwłaszcza co do wykładni objętego zarzutem kasacyjnym art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Dodatkowo przy tym należy podnieść, iż wspomniany wyżej wpis w księdze wieczystej został dokonany na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] wspólnego dla wszystkich Dzielnic m. [...], z którego wynikało, że przedmiotowa działka pozostawała w zarządzie [...], a który to zarząd powstał z mocy prawa, stosownie do art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Po myśli bowiem tegoż przepisu, grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W tej sytuacji trzeba uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, a przytoczone w jej uzasadnieniu orzeczenia nie dotyczyły stanu faktycznego i prawnego, który wystąpił w niniejszej sprawie. Nie można było również – jak czynił to autor skargi kasacyjnej w piśmie uzupełniającym jej argumentację - odnosić do przedmiotowego stanu faktycznego stanowiska zawartego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Uchwała ta dotyczyła bowiem po pierwsze, mienia należącego do Przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe a zatem podmiotu, który zawsze działał w oparciu o szczególne regulacje prawne, których - co istotne - nie cechowała ciągłość, a po drugie, odnosiła się do mienia w stosunku do którego PKP nie miała udokumentowanego tytułu prawnego. Rozpoznawana zaś sprawa dotyczyła mienia innego podmiotu, którego prawo zarządu było w tym wypadku ujawnione w księdze wieczystej. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.