I OSK 1559/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 181/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2021 r. nr SKO.Ke.431/4549/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 października 2021 r. nr OPS 4104.240.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 181/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 22 grudnia 2021 r. nr SKO.Ke.431/4549/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, dalej też Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 25 października 2021 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dla [...] w związku z opieką nad ojcem – [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż strona już wcześniej - w listopadzie 2020r. - złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas sprawa zakończyła się wydaniem odmownej decyzji z dnia 18 marca 2021 r., która to decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. Od tej decyzji skarżąca nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Decyzja jest zatem ostateczna i prawomocna. W związku z otrzymaniem kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w dniu 5 października 2021 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w toku którego ustalono, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Nie uległ zmianie ani zakres opieki skarżącej nad ojcem, ani jej sytuacja zawodowa (od czasu złożenia poprzedniego wniosku skarżąca nie podjęła zatrudnienia i nadal jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy). Okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że strona zrezygnowała z zatrudnienia oraz nie podejmowała pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny aniżeli konieczność sprawowania opieki nad ojcem [...]. Najpierw z powodu własnego stanu zdrowia, następnie zaś z powodu braku możliwości znalezienia zatrudnienia przez okres 3 lat. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w sprawie nie jest sporne, iż skarżąca w dniu 5 listopada 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem [...]. Zainicjowane w ten sposób postępowanie zostało zakończone decyzją Burmistrza [...] z dnia 18 marca 2021 r. na mocy, której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z dnia 9 kwietnia 2021 r. Decyzja na skutek braku zaskarżenia stała się ostateczna i prawomocna. Z prawomocnej decyzji wynika wprost, iż ówczesną podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej było stwierdzenie przez organ administracji, że zrezygnowała ona z zatrudnienia oraz nie podejmowała pracy zarobkowej z uwagi na inne przyczyny aniżeli konieczność sprawowania opieki nad ojcem – [...]. Natomiast zaskarżona do Sądu wojewódzkiego decyzja zapadła w postępowaniu zainicjowanym przez pełnomocnika skarżącej, pismem z dnia 13 września 2021 r., w którym wystąpiono z kolejnym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem – [...]. Organ ponownie w dniu 5 października 2021 r. przeprowadził wywiad środowiskowy i na jego podstawie przyjął że postępowanie podlega umorzeniu. Kolegium trafnie dostrzegło, iż pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 4 listopada 2021 r. wbrew jego tytułowi należało potraktować jako odwołanie. Bezspornie organ wydał decyzję kończącą postępowanie nie zaś odmawiał wszczęcia postępowania. Natomiast podstawą utrzymania w mocy decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez Kolegium, iż rozpatrywana sprawa jest tożsama ze sprawą rozpatrzoną w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącą wnioskiem z dnia 5 listopada 2020 r., gdyż w obu sprawach występowały te same podmioty (skarżąca i podopieczny), ten sam przedmiot - ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tożsamy stan prawny (regulacje prawne dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie) oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem [...] z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem – [...]. Bezspornie również nie podejmowała zatrudnienia, zatem na dzień składania wniosku nie zrezygnowała z pracy. Faktem jest jednak, że skarżąca złożyła pierwszy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 5 listopada 2020 r. i ostateczną, prawomocną (i nie zaskarżoną do sądu) decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r. SKO odmówiło przyznania skarżącej świadczenia z powodu braku związku między rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem zatrudnienia a opieką nad ojcem. Przyczyną odmowy stało się zatem wyłącznie stwierdzenie, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Kolejnym pismem z dnia 13 września 2021 r. (data wpływu do organu: 20 września 2021 r.) skarżąca ponownie wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem. Tym razem organy uznały, że stan fatyczny nie uległ zmianie, że zachodzi tożsamość sprawy (za tożsame uznając podmiot, stan prawny i wnioskowane świadczenie) i umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie. Uszło jednak uwadze organów, jak i Sądu I instancji, że pełna tożsamość sprawy nie zachodzi. Aktualny (rozpoznawany w niniejszej sprawie o umorzeniu postępowania) wniosek z dnia 13 września 2021 r. obejmowałby czasookres tylko 2 miesięcy, tj.: wrzesień oraz październik 2021 r., gdyż orzeczenie o niepełnosprawności [...] obejmowało okres do października 2021 r., dlatego w rozpoznawanej sprawie dotyczącej ponownego wniosku zachodzi brak tożsamości sprawy administracyjnej, a organy winny były rozpoznać wniosek w stosunku do tego konkretnego okresu czasu. Tym samym za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie - uzasadniający konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku WSA, jak i zaskarżonej do Sądu wojewódzkiego decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji. Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację obowiązkiem organów było orzec merytorycznie. Rozważając kwestię umorzenia postępowania, nie można bowiem tracić z pola widzenia celu postępowania administracyjnego. Celem postępowania administracyjnego jest zaś załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza (jurysdykcyjna) organów administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako "środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 476; zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., I OSK 2271/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznał stanowisko tak organów administracji, jak i Sądu I instancji, co do tożsamości spraw i niedopuszczalności złożenia oraz ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, uznając tym samym za zasadny zarzut skargi kasacyjnej. Mając na względzie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona zachodziły podstawy do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. i rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów skarga ta zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.