I OSK 1565/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 263/11 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 263/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń społecznych z dnia 22 grudnia 2010 r. nr 992700/620/720/2010/SEow w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w/w decyzją z dnia 22 grudnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 1 lipca 2010 r. nr 992700/620/559/2009/SEW, którą to decyzją odmówił przyznania R. D. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., dalej jako "ustawa") i wyjaśnił, że przyznanie tego świadczenia jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ nie stwierdził kumulatywnego istnienia przesłanek, umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Podniósł, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Wskazał, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania w/w art. 83 rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Podkreślił, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ ustalił i podał, że na przestrzeni 68 lat życia wnioskodawca udowodnił okres składkowy, wynoszący 7 lat, 1 miesiąc i 7 dni oraz nieskładkowy - 2 lata, 9 miesięcy, 17 dni. Organ wskazał, że strona podjęła zatrudnienie w Polsce w dniu 2 sierpnia 1993 r., mając 51 lat, a w okresie od dnia 22 stycznia 1999 r. do dnia 31 marca 2003 r. wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Ponadto organ stwierdził, że wcześniej świadczona praca na terenie Gruzji nie może zostać uwzględniona, bowiem przyjazd do Polski nie był związany z repatriacją. Wyjaśnił, że fakt podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu i opłacanie składek na terenie Gruzji oraz zmiana miejsca zamieszkania stanowiła życiowy wybór wnioskodawcy i nie może być uznana za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 cytowanej ustawy. Organ podał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 19 czerwca 2009 r. oraz z dnia 8 listopada 2010 r. R. D. został uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy od dnia 14 kwietnia 2008 r. W konsekwencji organ uznał, że nie zaistniały szczególne okoliczności, w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto - nie zgadzając się z treścią decyzji Prezesa ZUS, skarżący - w piśmie z dnia 15 kwietnia 2011 r., złożonym do akt sprawy - wskazał, że jego sprawa dotyczy odmowy przyznania mu świadczenia rentowego w drodze wyjątku ze względu na brak statusu repatrianta i niezaliczenie mu okresów pracy za granicą. Podniósł jednocześnie, że Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 18 listopada 1994 r., sygn. akt II URN 46/94 stwierdził, iż każdy cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe i uzyskał na takie osiedlenie zezwolenie właściwego organu polskiego, jest repatriantem w rozumieniu art. 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 44 ze zm.) i z mocy prawa nabywa obywatelstwo polskie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 83 ust. 1 ustawy stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jest regulacją szczególną, umożliwiającą uzyskanie świadczenia, odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu, przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, przewidzianych wskazaną wyżej ustawą. Sąd pierwszej instancji wskazał, że świadczenia z art. 83 ust. 1 ustawy nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie zostało pozostawione uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd może zatem tylko badać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżonym decyzjom nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż redakcja cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga łącznego spełnienia wszystkich wskazanych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że łączny okres ubezpieczenia skarżącego wynosi 9 lat, 5 miesięcy i 19 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Sąd podzielił ocenę organu, że okresy te są nieadekwatne do wieku skarżącego, a czas studiów medycznych oraz pracy na terenie Gruzji nie może zostać wzięty pod uwagę ze względu na fakt, że skarżący nie posiada statusu repatrianta. W odniesieniu do powołanego przez skarżącego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1994 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że został on wydany w nieobowiązującym obecnie stanie prawnym i z tego względu nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do sytuacji skarżącego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że art. 12 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim został skreślony z dniem 26 maja 2001 r. przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 42, poz. 475). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że świadomy wybór miejsca zamieszkania i pracy nie może być postrzegany w kategoriach przeszkody uniemożliwiającej wypracowanie odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego i nie ma charakteru okoliczności szczególnej, w rozumieniu art. 83 ustawy, a zatem nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Sąd podkreślił, że co prawda omawiana ustawa nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", to jednak w orzecznictwie przyjmuje się że pod pojęciem tym należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę, a wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż niespełnienie warunku braku szczególnych okoliczności do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd pierwszej instancji dodał, że trudna sytuacja bytowa nie uzasadnia przyznania świadczenia w drodze wyjątku, albowiem świadczenia te nie mają charakteru socjalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. D. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego przez: - błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, w wyniku, których skarżący nie spełnił warunków wymaganych w ustawie do uzyskania emerytury lub renty, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym stwierdzić można uchybienia proceduralne, które nakazywałyby uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją decyzję Prezesa ZUS, tj.: - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak powiadomienia strony o możliwości zapoznania się zebranymi dowodami oraz wypowiedzenia się na ich temat przed wydaniem obu decyzji w niniejszej sprawie, choć nie zaistniały okoliczności opisane w art. 10 § 2 k.p.a. - naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak poczynienia wszechstronnych ustaleń, czy i w jakim stopniu pogorszenie stanu zdrowia skarżącego w okresie od 1999 do 2003 wpłynęło na możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia, a co za tym idzie możliwości kontynuowania ubezpieczenia. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu za sporządzenie i wniesienie niniejszej skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie wyjaśnił, w jakim stopniu pogorszenie stanu zdrowia skarżącego R. D. w okresie 1999 - 2003 wpłynęło na jego zdolność do pracy i możliwość kontynuacji ubezpieczenia w Polsce. R. D. na prośbę Prezesa ZUS przedstawił historię choroby za okres 1999 - 2003, z której m.in. wynika przeciwskazanie dotyczące długiej podróży do Polski. Dokumentacja medyczna następnie została przesłana wraz z pismem przewodnim z dnia 29 października 2010r. do ZUS Oddział w Bydgoszczy celem ustalenia "czy dokumentacja przekazana przez skarżącego wpływa na zmianę daty powstania jego niezdolności do pracy". Zdaniem strony skarżącej orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 08 listopada 2010 r. nie zawiera w uzasadnieniu żadnego odniesienia do przedstawionej przez skarżącego dokumentacji medycznej za okres 1999 - 2003, takie braki powinny skutkować koniecznością uzupełnienia przedmiotowego orzeczenia. Ponadto, zdaniem strony skarżącej dodatkowa dokumentacja medyczna przedstawiona przez R. D. powinna zostać zweryfikowana przez Komisję Lekarską ZUS. Natomiast w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy, pełnomocnik skarżącego wskazał, że szczególną okolicznością, wskutek której skarżący R. D. nie spełnił warunków ustawowych do świadczeń w trybie zwykłym jest fakt uzyskania przez skarżącego późno obywatelstwa polskiego, tj. w wieku 45 lat, nie zaliczenie okresów pracy i nauki w Gruzji, oraz choroby, na jakie skarżący zapadł w okresie od uzyskania przez niego obywatelstwa polskiego, a które negatywnie wpłynęły na możliwość zatrudnienia. Zdaniem strony skarżącej ocena wypracowanego w Polsce przez skarżącego okresu składkowego i nie składkowego powinna być oceniana w kontekście okresu posiadania obywatelstwa polskiego, a także możliwości aktywności zawodowej z uwzględnieniem wieku i stanu zdrowia skarżącego czego jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wskutek niewłaściwej interpretacji w/w przepisu nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 10 k.p.a. Argumentacja autora skargi kasacyjnej w zakresie tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, iż organ zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oceny stanu sprawy. Wskazać należy, iż organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jest związany w toku postępowania rygorami procedury administracyjnej. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W związku z tym ciąży na nim obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzić należy, iż rację ma strona skarżąca, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla sprawy, a Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając tych uchybień wadliwie oddalił skargę. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego w jakim stopniu pogorszenie stanu zdrowia skarżącego R. D. w okresie 1999 - 2003 wpłynęło na jego zdolność do pracy i możliwość kontynuacji ubezpieczenia w Polsce. Zaznaczyć należy, iż skarżący przedstawił dodatkową dokumentację lekarską poświadczającą historię choroby za okres 1999 - 2003 r. Następnie dokumentacja ta została przekazana do lekarza orzecznika ZUS, który orzeczeniem z dnia 08 listopada 2010 r. wskazał tę samą datę (tj. 14 sierpnia 2008 r.) powstania całkowitej niezdolności do pracy co w orzeczeniu z dnia 19 czerwca 2009 r. Oceniając orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 08 listopada 2010 r., wskazać należy, iż nie zawiera ono żadnego odniesienia na temat przedstawionej przez skarżącego dokumentacji. Zatem istnieje uzasadniona wątpliwość czy lekarz wydający orzeczenie miał na uwadze przedstawioną dokumentację ustalając ponownie datę powstania całkowitej niezdolności do pracy. Wobec powyższego obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było ustalenie, czy zgromadzono w postępowaniu administracyjnym niezbędny materiał dowodowy oraz czy został on przez organy administracji publicznej oceniony zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, podkreślić należy, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działań organu administracji publicznej z prawem. Nie mogą zatem badać samego uznania administracyjnego, ale jedynie to, czy organy orzekające mogły działać w granicach uznania administracyjnego i czy granic tych nie przekroczono. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takich ustaleń Sąd pierwszej instancji dysponując zebranym materiałem dowodowym nie dokonał, niezbyt dokładnie zbadał czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji przy jednoczesnym zachowaniu reguł procesowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, która zaistniała na gruncie niniejszej sprawy, gdy działania organu naruszają naczelną zasadę postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak wynika z akt administracyjnych takiej możliwości skarżący nie miał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien przeprowadzić pełną analizę materiału dowodowego uwzględniając powyższe uwagi i dopiero wtedy dokonując jego oceny ustalić czy wystąpiły w sprawie szczególne okoliczności, o których stanowi przepis art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.