I OSK 1565/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1516/19 w sprawie ze skargi M.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 23 STYCZNIA 2020 R., PO ROZPOZNANIU SKARGI M.A. NA POSTANOWIENIE SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W W. Z [...] MARCA 2019 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYWRÓCENIA TERMINU DO WNIESIENIA ODWOŁANIA, UCHYLIŁ ZASKARŻONE POSTANOWIENIE. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] września 2010 r. Komenda Powiatowa Policji dla Powiatu W. w S. przesłała do Starosty P. zatrzymane prawo jazdy skarżącego w związku z przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów karnych. W następstwie powyższego Starosta decyzją z [...] października 2010 r. orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy M.A. do czasu wykazania się przez niego wymaganymi kwalifikacjami. Decyzję tę odebrała siostra skarżącego w dniu [...] października 2010 r. Pismem z [...] grudnia 2010 r. Starosta P. skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a pismem z [...] marca 2011 r., odebranym przez siostrę skarżącego, zawiadomiono go o wszczęciu z urzędu postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Starosta P. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami na kat. "B", przy czym przesyłka powróciła z adnotacją "nie podjęto w terminie". W dniu [...] października 2018 r. skarżący, za pośrednictwem Rzecznika Praw Obywatelskich, złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., powołując się na fakt przebywania w Areszcie Śledczym w W. i poważny wypadek samochodowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] marca 2019 r. odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący nie wykazał braku winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania. Część korespondencji w sprawie była odbierana osobiście przez skarżącego, w związku z czym miał on wiedzę zarówno o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, terminie tej kontroli i konsekwencjach niepoddania się kontroli w terminie. Organ wywiódł, że z dokumentów wypełnionych przez skarżącego w związku ubieganiem się o przywrócenie prawa do kierowania pojazdami wynika, że miał on świadomość odebrania tych uprawnień. Kolegium wskazało ponadto, że wnioski i pisma z 2011 i 2012 r. składane były przez skarżącego osobiście i osobiście odbierał on zaświadczenia, a w dniach [...] stycznia 2012 r., [...] lutego 2012 r., [...] sierpnia 2012 r., [...] czerwca 2013 r. oraz [...] grudnia 2013 r. podchodził do egzaminów teoretycznych, w związku z czym w tym okresie nie mógł przebywać w areszcie, co wskazuje na naruszenie siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a także niedochowanie 14-dniowego terminu na złożenie odwołania. Na powyższe postanowienie skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której domagał się rozpatrzenia złożonego wniosku, zwolnienia z kosztów i przyznania obrońcy z urzędu. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż podniesione w skardze. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w związku ze złożonym wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, organ zobowiązany był w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki przywrócenia tego terminu wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, pouczając stronę o prawie do zaskarżenia orzeczenia. Dopiero nieskorzystanie przez stronę z możliwości zaskarżenia postanowienia organu do sądu administracyjnego lub też treść orzeczenia sądowego, wydanego w wypadku skutecznego wniesienia skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, upoważniało organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu wydanie przez Kolegium jednocześnie postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku uznania, że organ naruszył art. 134 oraz art. 59 § 2 kpa, w związku ze stwierdzeniem, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania może zostać wydane dopiero w przypadku nieskorzystania przez stronę z możliwości zaskarżenia postanowienia organu o odmowie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub też dopiero po wydaniu przez sąd administracyjny orzeczenia rozpoznającego skargę strony na tego rodzaju postanowienie organu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niezasadne zaniechanie rozważenia i zbadania prawidłowości ustaleń organu w zakresie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co doprowadziło do uwzględnienia w całości skargi i uchylenia całości postanowienia, podczas gdy wystarczające byłoby uchylenie pkt 2 zaskarżonego postanowienia przy jednoczesnym rozpoznaniu merytorycznym kwestii prawidłowości odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku czynności, jakie organ winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy; 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 59 § 2 k.p.a. przez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia będące wynikiem błędnego uznania, że warunkiem niezbędnym, uprawniającym organ administracji do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest uprzednie uprawomocnienie się postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy są to dwa odrębne postanowienia rozstrzygające odrębne przesłanki, a ich połączenie w jednym dokumencie jest nie tylko prawnie dopuszczalne, ale również prawidłowe mając na uwadze ekonomikę postępowania administracyjnego. Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że rozstrzygnięcia kwestii przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminowi wniesienia odwołania w jednym postanowieniu nie można traktować jako naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w podwójnej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena dopuszczalności jednoczesnego orzeczenia co do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia środka odwoławczego i orzeczenia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest możliwe dopiero po nieskorzystaniu przez stronę z możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub też po wydaniu przez sąd administracyjny orzeczenia na skutek skutecznego wniesienia skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację w tak zarysowanym sporze należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jednocześnie należy odnotować, że stronie postępowania administracyjnego, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, przysługuje na podstawie art. 58 k.p.a. prawo złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu z jednoczesnym obowiązkiem dopełnienia czynności, dla której określony był uchybiony termin. Analiza powyższych przepisów prowadzi do utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych wniosku, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania otwiera organowi drogę do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Brak jest natomiast w ocenie składu orzekającego wymogu, aby postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania mogło zostać wydane dopiero po nieskutecznym upływie terminu do wniesienia skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do dokonania tej czynności bądź po wydaniu orzeczenia w tej sprawie przez sąd administracyjny (vide wyrok NSA z 13.12.2019 r., sygn. akt II OSK 278/18). Takich przesłanek nie można zrekonstruować na podstawie treści art. 134 k.p.a. Co więcej, oczekiwanie na upływ terminu do wniesienia skargi bądź rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w przedmiocie przywrócenia terminu mogłyby zostać uznane za działania niezgodne z zasadą szybkości postępowania ustanowioną w art. 12 k.p.a., tym bardziej, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, co oznacza – abstrahując od kwestii wykonalności postanowienia o odmowie przywrócenia uchybionego terminu – że zaskarżony akt pozostaje w obrocie prawnym. Zasady ekonomiki procesowej wynikające z art. 12 k.p.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczają zatem wydanie tych postanowień jednocześnie, a nawet ich połączenie. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak podstaw do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania i odmówiło przywrócenia tego terminu. Umożliwiało to wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, przy czym brak było podstaw do opóźnienia wydania tego postanowienia w stosunku do postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. W konsekwencji powyższego za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku uznania, że organ naruszył art. 134 oraz art. 59 § 2 kpa. Za niezasadny z kolei należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zbadać prawidłowość działań organu drugiej instancji w zakresie ustalenia zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co z kolei da podstawę do zbadania zasadności wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia tego terminu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. art. 258-261 p.p.s.a. art. 258-261 p.p.s.a.