I OSK 1566/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego D.O., po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 720/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia A. na rzecz Ministra Spraw Zagranicznych kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 720/16, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych, w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wnioskiem e-mail z dnia [...] października 2016 r. Stowarzyszenie [...], dalej jako "Stowarzyszenie", zwróciło się do Ministra Spraw Zagranicznych, dalej jako "Minister", o udostępnienie informacji związanych z poddaniem Polski trzeciemu Powszechnemu Okresowemu Przeglądowi Praw Człowieka (Universal Periodic Review), dalej jako "UPR", przez Radę Praw Człowieka przy ONZ, tj. skanów dokumentów stanowiących wkłady do ww. raportu otrzymane przez MSZ od innych resortów i instytucji, o których mowa w odpowiedzi z [...] września br. na wniosek z [...] września br.: Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prokuratury Krajowej, Ministerstwa Edukacji Narodowej, Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwa Sprawiedliwości, Ministerstwa Zdrowia, Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania oraz Komendy Głównej Policji, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz innych, do których MSZ wystosowało formalne pismo z prośbą o przekazanie wkładu do raportu UPR. Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji drogą elektroniczną. Organ e-mailem z dnia [...] października 2016 r. poinformował, że nie wszystkie wymienione ministerstwa i instytucje dostarczyły do MSZ swoje wkłady do raportu. Jednocześnie wskazał, że dokumenty mają charakter roboczy, służą do przygotowania ostatecznej wersji raportu i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2016 r. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności (Dz.U.1993.61.284 z dnia 1993.07.10), dalej jako "EKPC", art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 4 lit. b-d, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p." W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji zaznaczył, że u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Wskazał też na treść art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP. Następnie WSA ocenił, że Minister bezspornie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Jednakże stwierdził też, że żądana informacja w postaci skanów dokumentów stanowiących wkłady do raportu krajowego przygotowywanego w ramach trzeciego UPR otrzymane przez MSZ od innych resortów i instytucji, zasadnie uznana została przez organ za dokumentację wewnętrzną (mającą charakter roboczy) służącą do przygotowania ostatecznej wersji raportu, tj. oficjalnego stanowiska RP na arenie międzynarodowej, a tym samym - w tym stanie faktycznym - nie stanowiącą informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd I instancji podniósł, że z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i ze skargi wynika, że Stowarzyszenie chciałoby na takich samych zasadach jak organ administracji publicznej dysponować materiałami służącymi do zajęcia przez Rzeczpospolitą Polską stanowiska w ramach opracowywanego trzeciego Raportu RP w przedmiocie UPR. Tymczasem wkłady do raportu przedstawione Ministerstwu służą wypracowaniu, przygotowaniu ostatecznej wersji raportu krajowego przez Rzeczpospolitą Polską i jako materiały robocze nie stanowią informacji publicznej, co trafnie wskazał organ. Zdaniem WSA, informację publiczną bezspornie stanowić będzie raport krajowy. Natomiast proces dochodzenia do wytworzenia raportu krajowego, na podstawie materiałów przedstawionych przez organy i instytucje państwa, nie stanowi elementu podlegającego upublicznieniu (nie stanowi informacji publicznej), chyba że materiały te zostałyby odrębnie - obok raportu krajowego - przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską w ramach przeglądu dotyczącego przestrzegania praw człowieka. Sąd I instancji uznał, że stadium gromadzenia informacji niezbędnych do wypracowania stanowiska RP (w tym przypadku sporządzenia raportu krajowego, a zatem wytworzenia informacji publicznej), ma charakter wewnętrzny. Sąd ten wskazał również na art. 13 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 u.d.i.p. Kolejno zaznaczył, iż w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co w tej sprawie nastąpiło. Zatem WSA stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności, w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2016 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: — art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy, — art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów nie dotyczy informacji o działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne i gospodarującego mieniem publicznym, — art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez pominięcie tego przepisu, prowadzące do naruszenia prawa w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, niezależnie do ich charakteru, — art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, iż na gruncie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji obejmuj swoim zakresem "dokumenty urzędowe", a tzw. "dokumenty wewnętrzne" nie podlegają pod prawo do informacji, — art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji bez podstawy prawnej na kanwie niniejszej sprawy, które nie wynika z konieczności ochrony wskazanych w tych przepisach wartości konstytucyjnych, — art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że wnioskowane dokumenty nie dotyczą informacji o sprawach publicznych, tj. informacji publicznej, — art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że jakkolwiek rozumiane "dokumenty wewnętrzne" nie stanowią informacji publicznej oraz, w konsekwencji, pozaprawne ograniczenie prawa do informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, (2) zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji, (3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, (4) rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, podtrzymując argumentację prezentowaną dotychczas. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy tym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji oceniając żądanie zawarte we wniosku strony skarżącej doszedł do przekonania, że nie dotyczy ono informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. wyjaśniając, że informacja dotyczy dokumentów wewnętrznych, do których nie znajduje zastosowania u.d.i.p. Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie podważone w drodze podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, kwestionując wykładnię i zastosowanie art. 61 ust.1 Konstytucji przez przyjęcie, że prawo do informacji nie obejmuje informacji, o które zwróciła się strona skarżąca, zastosowanie przepisu art. 61 ust. 2 Konstytucji przez ograniczenie dostępu do dokumentów będących w posiadaniu organu oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez ograniczenie dostępu do informacji mimo braku zaistnienia ku temu przesłanek w niniejszej sprawie. Zakres prawa do informacji publicznej określa Konstytucja RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 23.11.2018 r., sygn. akt I OSK 244/170). Natomiast art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: - wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130; - korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13); - wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10); - opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11); - terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają niezbędne informację, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji, że informację publiczną bezspornie stanowić będzie raport krajowy. Natomiast proces dochodzenia do wytworzenia raportu krajowego, na podstawie materiałów przedstawionych przez organy i instytucje państwa, nie stanowi elementu podlegającego upublicznieniu (nie stanowi informacji publicznej), chyba że materiały te zostałyby odrębnie - obok raportu krajowego - przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską w ramach przeglądu dotyczącego przestrzegania praw człowieka. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.