I OSK 1568/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1171/21 w sprawie ze skargi N.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 2 kwietnia 2021 r., nr KO-255/4103/103/21 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1171/21 oddalił skargę N.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 2 kwietnia 2021 r., znak KO-255/4103/103/21 w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i przyznanie wynagrodzenia na rzecz pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Skarżący zrzekł się również rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390; dalej: u.ś.r.) przez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na brak bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego kasacyjnie a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, podczas gdy skarżący kasacyjnie sprawuje stałą pieczę nad swoim ciężko chorym ojcem i pozostaje do jego ciągłej dyspozycji, co uniemożliwia mu podjęcie pracy i zostało potwierdzone w wywiadzie środowiskowym przez pracownika socjalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ojciec skarżącego jest osobą niepełnosprawną, u której stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaś skarżący ma wobec niego ustawowy obowiązek alimentacyjny. Zdaniem skarżącego, osoba objęta stałą opieką nie jest pozbawiona możliwości samodzielnego zaspokajania niektórych swoich potrzeb, a w związku z tym opiekun nie musi wyręczać jej we wszystkich czynnościach. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje nie tylko opiekunom osób obłożnie chorych, ale również opiekunom tych osób niepełnosprawnych, które mogą dokonywać określonych czynności dnia codziennego, jeżeli tylko taka możliwość istnieje z uwagi na ich stan zdrowia. Ojciec skarżącego wymaga pomocy w czynnościach życiowych i w związku z tym skarżący pomaga ojcu w czynnościach związanych z codziennym funkcjonowaniem (przygotowywanie posiłków, sprzątanie, zmywanie, robienie zakupów), wozi ojca na wizyty lekarskie, rehabilitację, konsultacje, zabiegi, wykupuje leki, pomaga w załatwianiu spraw urzędowych, bierze udział w spacerach i czynnościach rekreacyjnych, pomaga ojcu w pracach badawczych (dowozi ojca do bibliotek, na konferencje, wyjazdy badawcze). Niepodjęcie zatrudnienia przez skarżącego wynika zatem z konieczności opieki nad ojcem, co potwierdził pracownik socjalny. W wywiadzie środowiskowym wskazano, że skarżący sprawuje stałą, całodobową opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a opieka sprawowana jest stale i systematycznie, co uniemożliwia podjęcie skarżącemu pracy zawodowej. Nie można zatem przyjąć, że opieka sprawowana przez skarżącego nad ojcem nie jest szczególnym rodzajem opieki. Nie jest wymogiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, aby osoba niepełnosprawna była obłożnie chora. Ustawodawca nie wyklucza, aby osoby wymagające opieki wykonywały samodzielnie niektóre czynności w życiu codziennym, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego opieka stała to nie tylko stałe i nieprzerwane przybywanie z podopiecznym, ale również stała gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, kiedy taka potrzeba zaistnieje. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może dotyczyć błędnej wykładni przepisu lub jego niewłaściwego zastosowania, co jest formą naruszenia związaną z błędem kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Zarzut błędnej wykładni dotyczy zaś czynności interpretacyjnych, związanych z ustaleniem treści normy prawnej (w modelu derywacyjnym) lub wyjaśnieniem znaczenia treści przepisu (w ujęciu klaryfikacyjnym). Zarzut dotyczący błędów w wykładni wymaga zatem wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne zostały naruszone, jakie dyrektywy powinny znaleźć zastosowanie, aby rezultat wykładni był prawidłowy. Takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera. Również analiza argumentów podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje, aby przedmiotem kontrowersji była przyjęta wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. W odniesieniu do wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że interpretacji przesłanki rezygnacji z zatrudnienia należy dokonywać z uwzględnieniem celu zasiłku opiekuńczego. Skoro sprawowanie opieki ma być warunkiem rezygnacji z zatrudnienia, to konieczne jest istnienie związku pomiędzy faktem rezygnacji z pracy a potrzebą zapewnienia opieki. Natomiast sprawowanie opieki o charakterze stałym jest przesłanką istniejącą obok wcześniej wskazanej przesłanki pod postacią związku przyczynowego między opieką a rezygnacją z zatrudnienia. Przesłanka stałej opieki pozostaje przy tym wedle stanowiska Sądu I instancji w relacji do wcześniej wskazanej kwestii związku przyczynowego między opieką a rezygnacją z zatrudnienia, stała opieka, w zakresie wywołanym stanem zdrowia osoby niepełnosprawnej ma bowiem powodować, że podjęcie lub utrzymanie zatrudnienia nie jest możliwe. Jeżeli zakres czynności opiekuńczych nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, prawo do zasiłku nie przysługuje. Sąd I instancji zakwestionował zatem, aby przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiał organom dokonywanie oceny, czy określony zakres czynności opiekuńczych spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Tego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie zakwestionowano, albowiem jej argumentacja odnosi się do samej oceny, czy ustalony zakres czynności opiekuńczych stoi na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia przez opiekuna, co nie jest kwestą związaną z wykładnią przepisu. Uznać wobec tego należy, że skarga kasacyjna nie zakwestionowała przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. Należy też wskazać, że zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych w sprawie, a taką argumentację zawiera skarga kasacyjna. Na tej podstawie nie można jednak podważyć ustaleń faktycznych dotyczących zakresu świadczonej opieki. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania i nie zakwestionowano przyjętych ustaleń faktycznych, z ich uwzględnieniem zatem musi odbywać się kontrola zaskarżonego wyroku. Ustalenia te dotyczą rodzaju i zakresu oraz intensywności czynności opiekuńczych, wobec braku zarzutu kasacyjnego, nie stanowią one przedmiotu sporu. Przedmiotem sporu natomiast jest, czy świadcząc opiekę w ustalonym zakresie, skarżący spełnia przesłanki do nabycia świadczenia. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 16a ust. 1 u.ś.r. wskazuje, że jego przedmiotem jest kwestia kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, skarżący uznaje bowiem za wadliwe przyjęcie, że nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia z uwagi na brak związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki o określonym zakresie, nie kwestionując ani ustaleń faktycznych, ani interpretacji przepisu. Zarzut dotyczy kwestii związanych z kwalifikacją prawną stanu faktycznego jest zatem zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego wyraża się brakiem korelacji między przesłankami prawa materialnego ustalonymi w drodze wykładni (normą prawną) a ustalonym stanem faktycznym. W skardze kasacyjnej nie podważono ani ustaleń faktycznych, ani wykładni prawa materialnego, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie mógł zatem odnieść skutku. Kwestionując zasadność uznania, że wykonywane przez skarżącego czynności stanowią stałą opiekę, będącą przyczyną rezygnacji z zatrudnienia w skardze kasacyjnej przytoczono stanowisko wyrażane w doktrynie, że "ustawodawca nie zdecydował się zdefiniować pojęcia "stała opieka". Z uwagi na brak definicji legalnej należy zatem zrekonstruować zakres znaczeniowy tego pojęcia. W oparciu o wyrażane dotąd poglądy można przyjąć, że stała opieka to ciągła, nieprzerwana i codzienna piecza wyrażająca się poprzez gotowość do pomocy oraz udzielenie pomocy każdorazowo, gdy zaistnieje taka potrzeba. Osoba podejmująca się stałej opieki musi zatem pozostawać w stanie ciągłej gotowości czy dyspozycyjności w stosunku do wymagającego opieki członka rodziny. Ten stan pogotowia ukierunkowany jest na aktywne formy pomocy, czyli podejmowanie bieżących i powtarzających się czynności służących zaspokajaniu potrzeb życiowych podopiecznego. Przy czym charakter tych czynności jest różnorodny i może polegać np. na dostarczaniu żywności i przygotowywaniu posiłków, dbaniu o stan zdrowia i higienę, zapewnieniu odzieży, prowadzeniu rehabilitacji, a także na opłacaniu rachunków. Należy w tym miejscu podkreślić, że osoba objęta stałą opieką nie jest pozbawiona możliwości samodzielnego zaspokajania niektórych swoich potrzeb, a w związku z tym opiekun nie musi wyręczać jej we wszystkich czynnościach. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje nie tylko opiekunom osób obłożnie chorych, ale również opiekunom tych osób niepełnosprawnych, które mogą dokonywać określonych czynności dnia codziennego, jeżeli tylko taka możliwość istnieje z uwagi na ich stan zdrowia". W cytacie tym pominięto jednak dalszy fragment wskazujący, iż "Z powyższego wynika, że opieką stałą nie będzie opieka nieregularna, doraźna czy incydentalna albo opieka ustawiczna, lecz udzielana w ograniczonym zakresie, tj. świadczona z uwzględnieniem jednych, a pominięciem innych aspektów egzystencji, w zakresie których podopieczny pozostaje niesamodzielny. Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 16a). W ramach przyjętych ustaleń faktycznych (których nie objęto zarzutami) przyjęto zaś, że wykonywane przez skarżącego czynności nie wskazują na zawiązek przyczynowy między rezygnacją z pracy a opieką, zaś wykonywane czynności nie wykraczają poza zwykłe czynności wykonywane w każdym gospodarstwie domowym, w tym osób pracujących. Wobec takiej oceny materiału dowodowego i przyjętej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. zarzut niewłaściwego zastosowania nie mógł odnieść skutku. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skoro zaistniały podstawy do zastosowania ww. przepisu skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Wniosek pełnomocnika z urzędu o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozstrzygnięcia Sądowi I instancji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy.