I OSK 157/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 65/05 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] nr rej. [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku w skardze kasacyjnej, sporządzonej przez radcę prawnego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 65/05 zarzucił wyrokowi naruszenie art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższą przesłankę zaskarżenia wnosi o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wnoszący skargę kasacyjną uważa, że odesłanie w art. 18 powołanej ustawy do przepisów k.p.a. dotyczy wyłącznie postępowania nieuregulowanego przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a "przepisy tej ustawy zawierają bogatszy katalog środków przysługujących zobowiązanemu w trakcie postępowania egzekucyjnego niż przepisy k.p.a. w odniesieniu do strony" Nie precyzując co przez to rozumie, podnosi, że Sąd winien poddać analizie zagadnienie dopuszczalności złożenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego przed tym nim stało się ostateczne, a dopiero w przypadku ustalenia, że bez względu na treść pisma i intencję zobowiązanego termin złożenia pisma decyduje o jego charakterze, prowadzić dalsze rozważania w oparciu o przepisy k.p.a. Ponieważ pełnomocnik organu administracyjnego uważa, że nie ma co do tego ograniczeń, to tym samym nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 18 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...]. Sąd przyjął, że z treści art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.) wynika, iż skoro przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponieważ przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują kwestii związanych z przebiegiem postępowania przed organem drugiej instancji, to organ winien stosować odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące zażaleń, jak również odwołań, co wynika treści art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono przebieg postępowania stwierdzając, że wcześniej wydano postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 12 lipca 2004r. nr rej. [...] Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku skarżący odebrał w dniu 14 lipca 2004r. Skarżący w piśmie z dnia 16 lipca 2004r. złożył wyjaśnienia odnośnie powstałych zaległości w wykonaniu obowiązków. W końcowej części pisma zwrócił się z prośbą o przesuniecie terminu wykonania całości nakazu z dnia 20 kwietnia 2004r. do dnia 30 września 2004r., wnosząc także o anulowanie nałożonej kary. Pismo to zostało nadane za pośrednictwem urzędu pocztowego w dniu 19 lipca 2004r. (data stempla pocztowego), a zatem w trakcie siedmiodniowego terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 12 lipca 2004r. Sąd, mając na uwadze treść tego pisma uznał, że należało je potraktować jako zażalenie na postanowienie z dnia 12 lipca 2004r o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, czego organy orzekające w sprawie nie uczyniły. Skoro w piśmie tym skarżący wskazał jakiego postanowienia dotyczy i wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia, to wyczerpał tym samym przesłanki wymagane do uznania tego pisma jako zażalenie. Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że nie można uznać, iż kwalifikacja pisma uległa zmianie w związku ze skierowanym do organu kolejnym pismem z dnia 22 lipca 2004r., w którym skarżący zwrócił się z prośbą o potraktowanie wcześniejszego pisma z dnia 16 lipca 2004r. jako wniosku o wstrzymanie egzekucji do dnia 30 września 2004r. Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy dojdzie do wszczęcia postępowania zażaleniowego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, może się ono zakończyć tylko w sposób określony w art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. lub w art. 132 w związku z art. 144 k.p.a. tj. w przypadku uwzględnienia zażalenia w całości przez organ pierwszej instancji. Mając bowiem na uwadze treść pisma dotyczącego wstrzymania egzekucji, należało w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie trzeba go uznać za wycofanie przez skarżącego zażalenia z dnia 16 lipca 2004r., co z kolei wiązało się z koniecznością wydania przez organ odwoławczy postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe. Kodeks postępowania administracyjnego daje bowiem stronom wnoszącym środek zaskarżenia w postaci odwołania i zażalenia możliwość jego wycofania, stosownie do art. 137 Kodeksu. W takim przypadku konieczne jest wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie zażaleniowego (art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 137 i 144 k.p.a.). Skutku takiego – jak podnosi zasadnie Sąd pierwszej instancji - w żadnym razie nie można domniemywać. Z przytoczonych motywów zaskarżonego wyroku wynika jasno, że pełnomocnik organu nie zrozumiał jego treści, bowiem stawiane wyrokowi zarzuty w skardze kasacyjnej w istocie w ogóle nie uwzględniają stanowiska przyjętego przez Sąd. W skardze kasacyjnej nie dostrzega się, że istota sprawy tkwi w tym, iż pismo skarżącego z dnia 16 lipca 2004 r. winno być potraktowane jako zażalenie, bo wypełniało przesłanki jakie ustawa wiąże z tym środkiem odwoławczym. O ile organ administracyjny czuł się wprowadzony w błąd pismem późniejszym w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to powinien wezwać stronę do oświadczenia się, czy strona na przykład cofa zażalenie. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro wniesione zostało zażalenie, to jego losy nie są uzależnione od późniejszego pisma w przedmiocie wstrzymania wykonania postępowania egzekucyjnego (bez znaczenia w jakim terminie wniesionego), gdyż postępowanie zażaleniowe zostało wszczęte i musi być - przy zachowaniu reguł procesowych - zakończone. Skarga kasacyjna wprawdzie sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika, gdyż taki jest wymóg tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego, to jednak nie przedstawia ona prawidłowo wymienionych podstaw kasacyjnych (art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.). Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny nie może naruszyć art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż przepis ten stosuje organ administracyjny a nie sąd. Nadto nie można uznać, by wnoszący skargę kasacyjną przytoczył podstawy kasacyjne w rozumieniu art. 176 P.p.s.a. Trzeba podkreślić, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy w szczególności dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Sam fakt naruszenia art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez wskazania jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zostały przez to naruszone nie stanowi nie tylko przesłanki z art. 176 P.p.s.a. ale w ogóle nie jest zrozumiały. Całe uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się natomiast do przytoczonego już zdania, że "(...)przepisy tej ustawy zawierają bogatszy katalog środków przysługujących zobowiązanemu w trakcie postępowania egzekucyjnego niż przepisy k.p.a. w odniesieniu do strony", co nie wiąże się w ogóle z pojęciem zarzutu. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną dostrzega niedopatrzenie i wskazał na naruszenie art. 135 P.p.s.a. Podniesienie zarzutu niewskazanego w skardze kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku, niemniej i ten zarzut jest niezasadny i świadczy o tym, że nie zostało zrozumiane rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji. Sąd ten bowiem w ogóle nie stosował art. 135 P.p.s.a., gdyż nie wydał rozstrzygnięcia co do postanowienia z dnia 12 lipca 2004 r., a jedynie zwrócił uwagę, że na to postanowienie zostało złożone zażalenie, którego nie rozpoznano. Nie wolno było więc w tej sprawie wydać drugiego postanowienia, skoro nie rozpoznano środka odwoławczego od postanowienia wcześniejszego. Na marginesie tylko wypada zaznaczyć, że w istocie podstawą zarzutu skargi kasacyjnej miał być art. 153 P.p.s.a., bowiem jedynie przez związanie organu administracyjnego oceną prawną wyrażoną przez Sąd można by doszukiwać się naruszenia prawa (co nie znaczy, że zasadnie). W niniejszej sprawie nie zostały jednak przedstawione zarzuty, które by odpowiadały wymogom art. 174 P.p.s.a. Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 P.p.s.a. skargę kasacyjną odrzucił.