I OSK 1579/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 578/14 odrzucającego skargę J. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 578/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Sąd I instancji wskazał, że J. G. pismem z dnia 17 września 2014 r. wniósł do tego Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1978 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 1977 r., nr [...], odmawiających przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu "nieruchomości [...]". Zarządzeniem z dnia 20 października 2014 r. Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., rozdzielił wniesioną skargę na dwie sprawy o sygnaturach I SAB/Wa 577/14 oraz I SAB/Wa 578/14. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że skarżący do dnia wniesienia skargi nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a. Sąd I instancji uznał stanowisko organu za zasadne. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie wystąpił – w trybie art. 37 § 1 K.p.a. – przed wniesieniem skargi do Sądu, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W takiej sytuacji wniesienie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Sąd uznał za niedopuszczalne i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji powyższego postanowienia. Skargę kasacyjną złożył J. G. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. oraz art. 222 K.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i odrzucenie objętych jednym pismem skarg na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sytuacji, gdy z treści tego pisma wynikało, iż skarżący przede wszystkim wzywał ten organ do usunięcia naruszenia prawa, zaś skarga do WSA miała charakter warunkowy, a zatem w myśl przepisu art. 222 K.p.a. pismo to powinno było zostać potraktowane jako wniosek, niezależnie od jego formy zewnętrznej – a tym samym przewidziany w art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. warunek dopuszczalności skargi został spełniony i nie można było jej odrzucić na wskazanej przez sąd podstawie; 2) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonych postanowień w oderwaniu od treści akt sprawy, w szczególności od treści pisma skarżącego z dnia 18 września 2014 r., a ponadto poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu że skarżący nie dopełnił obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, gdy w rzeczywistości wezwanie to nastąpiło. Uchybienia te miały zdaniem autora skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ na wynik sprawy, bowiem w ich wyniku nastąpiło odrzucenie skarg w oparciu o okoliczność, która nie istniała, tj. rzekomy brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie obu zaskarżonych postanowień w całości, stosownie do przepisu art. 188 P.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wpisu oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, jak również na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. o łączne rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej w odniesieniu do obu postanowień – jako że sprawy pozostają ze sobą w związku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w skardze wniesionej do Sądu I instancji jasno wskazano, iż intencją skarżącego było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na długotrwałej bezczynności, a dopiero w razie niepodjęcia przez organ stosownych działań, wniesienie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Dlatego zapadłe postanowienia uważał za chybione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tylko te – i przytoczone na ich poparcie zarzuty, a to z braku okoliczności branych pod rozwagę z urzędu – podlegały ocenie. Stosownie do brzmienia przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.) Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest uprzednie złożenie zażalenia bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie nie ma organu wyższego stopnia nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., zatem skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność był obowiązany wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na twierdzenia skarżącego kasacyjnie i dokonane przezeń czynności istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z jednoczesnym wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego spełniony został wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że jednocześnie przesłał on do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, i to w jednym piśmie. Jak wynika z przepisów Działu I Rozdziału 7 (Załatwianie spraw) i Rozdziału 10 (Terminy) Kodeksu postępowania administracyjnego najmniejszą jednostką czasu, która obowiązuje w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi sądowej jest jeden dzień. Wobec tego wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi w tym samym dniu, a praktycznie w tym samym momencie, należało zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. Nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednoczesne wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Wskazany przepis wyraźnie bowiem stanowi, że skargę można wnieść "po wyczerpaniu środków zaskarżenia". Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność oznaczałoby, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jedynie zbędnym formalizmem i przepis art. 37 K.p.a. w gruncie rzeczy jest zbędny. Tymczasem jest to środek, który m.in. umożliwia organowi jego uwzględnienie i wzruszenie kwestionowanego aktu. Uznać zatem należy, że dopiero po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie jednocześnie z tym środkiem, strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, aby skarżący spełnił warunek określony w art. 52 § 1 P.p.s.a., co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.