I OSK 1591/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1622/12 w sprawie ze skargi J. Ś. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Ś. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 1622/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Ś. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych - działając na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18, art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.e.a.", po rozpoznaniu zażalenia J. Ś., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że na wniosek Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2012 r. zostało wszczęte przez Wojewodę M. postępowanie w sprawie opróżnienia przez J. Ś. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ulicy B. . Obowiązek, podlegający egzekucji, określony został w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wystawionym przez wierzyciela na podstawie ostatecznej decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Mocą tej ostatniej decyzji, orzeczono o opróżnieniu przez zobowiązanego opisanego na wstępie lokalu mieszkalnego. Organ wskazał również, że we wniosku egzekucyjnym, wierzyciel – Komendant [...] Policji - wnosił o zastosowanie środka egzekucyjnego, polegającego na opróżnieniu lokalu a postanowienie organu egzekucyjnego o zastosowaniu w/w środka wraz z tytułem wykonawczym zostało zobowiązanemu doręczone w dniu [...] czerwca 2012 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. J. Ś.wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia i wstrzymania egzekucji do czasu uzyskania lokalu socjalnego. Minister, przytoczył zatem treść, będącego podstawą rozstrzygnięcia Wojewody, art. 141 § 1 i 2 u.p.e.a. a także art. 7 u.p.e.a. i podkreślił, że organ egzekucyjny nie bada decyzji merytorycznej, kształtującej prawo lub obowiązek - pod względem jej zgodności z prawem - lecz podejmuje działania zmierzające do jej wykonania, przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowe zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie, albowiem zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu tylko dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym i takiego prawa nie ma również organ odwoławczy. Minister wskazał ponadto, że podstawą wzruszenia postanowienia organu egzekucyjnego I instancji mogłoby być jedynie działanie sprzeczne z przepisem art. 29 § 2 u.p.e.a., lecz takiego uchybienia organ odwoławczy się nie dopatrzył. Poza tym Minister podkreślił również, że organ egzekucyjny, badając w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego dopuszczalność egzekucji administracyjnej, wniosek o wszczęcie egzekucji kontroluje jedynie pod względem formalnym, w szczególności bada walory tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 u.p.e.a.) oraz spełnienie przez wierzyciela obowiązku doręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny obowiązany był też zbadać, czy wierzytelność występuje, gdyż - w razie jej braku - powinien umorzyć postępowanie egzekucyjne. Rozpatrując więc sprawę w wyżej przedstawionym kontekście, Minister stwierdził, że analiza akt wykazała wszystkie pozytywne przesłanki a żądania zawarte w zażaleniu, nie mogły odnieść żadnego skutku, gdyż okoliczności podnoszone przez żalącego się dotyczyły bowiem postępowania administracyjnego rozpoznawczego. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie egzekucji administracyjnej ze względu na szczególne okoliczności, Minister wyjaśnił, że wniosek ten mógł jedynie, co najwyżej, stanowić podstawę do podjęcia z urzędu przez organ nadzoru czynności kontrolnych. W przypadku jednak stwierdzenia - w ramach tych czynności kontrolnych - że postępowanie było prowadzone prawidłowo, zachodził brak podstaw do jego wstrzymania. Podkreślano również, iż szczególne okoliczności powinny w tym przypadku występować w sposób oczywiście odbiegający od występujących powszechnie. Chodziło tu zatem o takie przypadki, które zostały spowodowane działaniem nadzwyczajnych czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu i które były niezależne od sposobu jego postępowania (np. wypadki losowe czy klęski żywiołowe). Minister wyjaśnił również, że ustawa o Policji nie nakłada na organy mieszkaniowe Policji zobowiązania dostarczenia osobom wykwaterowanym lokalu socjalnego, w związku z czym osoby te potrzeby mieszkaniowe muszą zaspakajać we własnym zakresie. Na wyżej przedstawione postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2012 r. J. Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi twierdził, że jest chory i bezrobotny. Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wnosił o jej oddalenie, podnosząc, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, nie naruszają obowiązujących przepisów. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwaną dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona uzasadniona. Sąd wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek wierzyciela – Komendanta [...] Policji, wobec niepodporządkowania się przez J. Ś., wydanej przez ten organ, decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., zobowiązującej skarżącego wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkałymi, do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy B. w W. i przekazania go dysponentowi. Sąd wskazał też, że - zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny jest obowiązany badać dopuszczalność egzekucji administracyjnej, tj. spełnienia, określonych wymogów formalnych, wynikających z powołanej ustawy, które obejmują m. in. przesłanie zobowiązanemu przez wierzyciela upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Egzekucja może być bowiem wszczęta po upływie 7 dni od daty doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.). Do wniosku o wszczęcie egzekucji wierzyciel zobowiązany jest przy tym dołączyć, wystawiony przez siebie, tytuł wykonawczy oraz dowód doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 26 u.p.e.a.). Tytuł wykonawczy musi zaś spełniać, ściśle określone w art. 27 u.p.e.a., wymogi formalne. Ponadto winien zawierać pouczenie o przysługującym zobowiązanemu prawie wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutów, których podstawą może być m.in. niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że skarżący został pouczony o przysługujących mu prawach, zarówno w samym tytule wykonawczym, jak i w postanowieniu Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2012 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Ponadto, we wniosku o wszczęcie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym – jak wywodził Sąd - wierzyciel powinien również wskazać rodzaj środka egzekucyjnego, co również w tym przypadku zostało uczynione. Wskazując zatem, iż wszystkie w/w wymogi formalne zostały w analizowanym stanie faktycznym spełnione, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaistniała w związku z tym podstawa do podjęcia przez organ egzekucyjny czynności formalno-procesowych, zmierzających do wyegzekwowania od skarżącego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2012 r. i wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Jednocześnie, Sąd podkreślił również, iż ani organ egzekucyjny, ani organ nadzoru nie były uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym a zatem brak było podstaw by w postępowaniu egzekucyjnym rozpatrywać, podniesione w skardze okoliczności, które nie były związane bezpośrednio z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym, a wiec nie mogły być przedmiotem analizy w tym postępowaniu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. Ś. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie rażące naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść wyroku w postaci art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku uniemożliwiającego stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a tym samym naruszającego ten przepis poprzez to, że: - nie wskazuje podstaw do określenia pojęcia dopuszczalności egzekucji administracyjnej, - nie odnosi się do wszystkich przesłanek dopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym dotyczących nieprzedawnienia się obowiązku, właściwości organu egzekucyjnego do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podnoszono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ egzekucyjny spełnił wymogi formalne badania dopuszczalności egzekucji, ale Sąd nie wskazał źródła, w którym te wymogi są zdefiniowane, jak również nie rozważył wszystkich przesłanek, dotyczących dopuszczalności egzekucji. Twierdzono też, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku było ogólnikowe, co stanowiło uchybienie, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta uniemożliwiała też stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie - pozbawiała ją możliwości polemizowania z tą oceną. Podnoszono również, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich przesłanek, dotyczących dopuszczalności egzekucji, w tym związanych z nieprzedawnieniem się obowiązku oraz właściwością organu egzekucyjnego do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Spraw Wewnętrznych wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu stanowiska organ podnosił, że skarga kasacyjna winna być oddalona na koszt skarżącego, z uwagi na brak podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Podnoszono też, że wbrew stanowisku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego. W szczególności, Sąd I instancji słusznie uznał za nietrafne zarzuty skargi, w zakresie braku podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie wezwania skarżącego do opróżnienia lokalu mieszkalnego i nie wskazania podstaw prawnych uzasadniających wszczęcie w stosunku do niego egzekucji administracyjnej. Bezzasadny był także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący nie odniesienia się przez ten Sąd do wszystkich przesłanek dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Wymogi formalne badania dopuszczalności egzekucji zostały bowiem w tej sprawie spełnione, w związku z czym istniała podstawa prawna do podjęcia przez organ egzekucyjny czynności formalno-procesowych zmierzających do wyegzekwowania od skarżącego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś okazały się nieuzasadnione a przede wszystkim źle określone. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut, polegający na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 1 P.p.s.a. Naruszenie to zaś – zdaniem skarżącego – polegało na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu. Tymczasem, przepis ten choć istotnie odnosi się do uzasadnienia wyroku, ale stanowi jedynie, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym z zastrzeżeniem § 2. Wskazanie więc w skardze kasacyjnej na naruszenie w/w przepisu nie mogło spowodować, by Sąd II instancji mógł odnieść się do treści zawartych w uzasadnieniu tej skargi. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, którego wniesienie, jak i sporządzenie jest ściśle określone przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego też powodu przy sporządzaniu skargi kasacyjnej – z mocy art. 175 § 1 P.p.s.a. - obowiązuje przymus radcowsko-adwokacki. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wyżej wskazano - rozstrzyga zaś w granicach zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Przez zarzuty te zaś należy rozumieć konkretne przepisy prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone w postępowaniu przed sądem i instancji. Z tej zatem przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do zmiany, poprawiania czy rozszerzania, określonych w skardze kasacyjnej, zarzutów. Ponadto wyjaśnić też trzeba, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną tylko w tym przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naruszenie zaś przepisu instrukcyjnego, bo taki charakter ma przepis regulujący termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku, nigdy nie będzie mogło być uznane za tego rodzaju naruszenie. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.