I OSK 1593/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 994/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2012 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 994/12 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, pkt 10, pkt 11, art. 23 ust. 1, ust. 6, ust. 7 i ust. 8, art. 25 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych dla dzieci: K. i W. rodzeństwa S. wraz z należnymi odsetkami w kwocie ustalonej decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], nr [...] (należność główna: [...] zł, odsetki na dzień [...] maja 2012 r.: [...] zł - łącznie: [...] zł). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. M. S. została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla dzieci: K. i W. S. za okres od 1 września 2010 r. do 9 maja 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Ponadto, wskutek złożonego przez stronę wniosku, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta B. odroczył termin płatności ww. zobowiązań do dnia 1 marca 2012 r. Organ podał, że M. S. w piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. wniosła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W toku postępowania ustalono, że skarżąca jest osobą czynną zawodowo. Samotnie wychowuje dwoje niepełnoletnich dzieci. Zamieszkuje wraz z dziećmi oraz bratem, z którym wspólnie ponosi koszty utrzymania mieszkania. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie skarżącej za pracę w wysokości [...] zł miesięcznie, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] ł oraz świadczenia rodzinne w kwocie [...] zł. Łączny miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł, zaś dochód na osobę wynosi [...] zł. Miesięczne stałe koszty utrzymania rodziny wynoszą [...] zł. Sytuacja materialna rodziny nie kwalifikuje skarżącej do korzystania ze wsparcia Pomocy Społecznej. Ponadto skarżąca sama zrezygnowała z uzyskiwania alimentów w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko, godząc się na obniżenie alimentów na kwotę 350 zł miesięcznie na każde dziecko. Organ podniósł, że w rodzinie nie występuje niepełnosprawność, jak również przeszkody zdrowotne w uzyskaniu dodatkowego źródła dochodu, zaś sytuacja materialna skarżącej pozwala na zaspokojenie potrzeb rodziny. Organ pierwszej instancji wskazał, że umorzenie zobowiązań jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowiące podstawę umorzenia zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych świadczeń muszą być związane z sytuacją zdrowotną lub rodzinną zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie organ nie dopatrzył się okoliczności, które stanowiłyby podstawę do umorzenia zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. S.. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez Prezydenta co do braku wystąpienia przesłanek uzasadniających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że ocena decyzji zobowiązujących do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Przedmiot niniejszego postępowania ogranicza się bowiem do ustalenia, czy w sprawie zaistniały podstawy do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. czy występują "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Kolegium stwierdziło ponadto, że organ pierwszej instancji wydanie decyzji poprzedził wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej strony z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w k.p.a. Nie doszło również do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła M. S.. Oddalając skargę Sąd podniósł, że konstrukcja art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje, iż decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jako wyjątek od zasady zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ustawa nie precyzuje kryteriów umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, odnosząc się jedynie do nieostrego kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Ustalenie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przepisie leży w gestii właściwego organu administracji publicznej. Za szczególnie uzasadnione okoliczności należy uznać sytuacje zupełnie wyjątkowe, o których nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji publicznej zobligowany jest dokonać zbadania sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz rodziny, jaką tworzy. Na sytuację życiową składają się zaś nie tylko wysokość (brak) osiąganych dochodów, ale również takie elementy jak stan rodzinny, zdrowotny, wiek oraz zdolność do podjęcia zatrudnienia. Zdaniem Sądu z zaskarżonej decyzji wynika, iż organy administracji przeprowadziły wyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącej w kontekście przesłanek zawartych w art. 23 ust. 8 ustawy. Organy nie zaprzeczyły, że sytuacja skarżącej jest trudna jeżeli chodzi o stronę finansową. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca nie powołała się w toku postępowania na żadne okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, które dały podstawy do uznania, iż zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy, co uprawniało organ do odmowy umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. Sąd zwrócił również uwagę, że organy administracji ustaliły, iż skarżąca sama zrezygnowała z uzyskiwania alimentów w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko, godząc się na obniżenie alimentów na kwotę 350 zł miesięcznie na każde dziecko (wypis z protokołu Sądu Rejonowego w B. z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV RC 456/10 - k. nr 25 akt administracyjnych oraz postanowienie Sądu Rejonowego w B. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV RC 456/10 o nadaniu klauzuli wykonalności ugodzie zawartej przed Sądem Rejonowym w B. w dniu 1 kwietnia 2011 r. - k. nr 112 akt administracyjnych). W trakcie posiedzenia Sądu Rejonowego w B. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich, które odbyło się w dniu 9 listopada 2011 r., sygn. akt IV RC 456/10 skarżąca cofnęła wniosek o sprostowanie daty w ugodzie. Działanie jej było świadome. Oświadczyła, że napisze wniosek o umorzenie oraz, że sobie poradzi (protokół z posiedzenia k. nr 142 akt administracyjnych). Stan faktyczny sprawy został zatem prawidłowo oceniony, jako niespełniający wymagań określonych w art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, że organ nie rozważył kwestii nienależnego świadczenia i nienależnie pobranego świadczenia. Odnośnie powyższego Sąd wskazał, że postępowanie dotyczące obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz postępowanie dotyczące umorzenia nienależnie pobranych świadczeń cechuje odrębność. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszej sprawie ograniczona jest do badania przesłanek dotyczących umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W ramach tego postępowania Sąd nie może natomiast oceniać prawidłowości decyzji z dnia 21 lipca 2011 r. zobowiązujących do zwrotu nienależne pobranych świadczeń. Wskazane decyzje pozostają poza kognicją Sądu w rozpoznawanej sprawie, albowiem, są one ostateczne i ich kontrola wykracza poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w pierwszej kolejności przedstawiła szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie odnosząc się do wskazanego zarzutu naruszenia art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, skarżąca podniosła, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji w sposób niewystarczający zwróciły uwagę na znaczenie, sens i cel ww. przepisu, nie rozróżniając kilku zasadniczych kwestii w jego interpretacji i stosowaniu, które mają kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącej powołany przepis ma dwa zasadnicze zastosowania. W pierwszym z nich mamy do czynienia z sytuacją, gdy doszło do zawinionego pobrania świadczeń nienależnie pobranych. W drugim przypadku świadczenia stają się nienależnie pobranymi w myśl art. 2 pkt 7 ustawy z przyczyn pozostających poza zakresem woli, a czasami i wiedzy osoby, która te świadczenia otrzymała. Skarżąca wskazała, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce sytuacja, w której świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie były nienależnie pobranymi w momencie, kiedy zostały otrzymane. Co więcej, jak wyraźnie zaznaczano od samego początku postępowania, nie było zarówno prawnych możliwości, jak i wiedzy oraz woli skarżącej na obniżenie rent alimentacyjnych z mocą wsteczną. Stwierdzenie Sądu, że "skarżąca sama zrezygnowała z uzyskiwania alimentów w wysokości po 500 zł miesięcznie na każe dziecko, godząc się na obniżenie alimentów na kwotę 350 zł miesięcznie na każde dziecko" nie jest prawdziwe, ponieważ skarżąca zawierając ugodę, zgodziła się na obniżenie, ale nie z mocą wsteczną. Podniesiono również, że organy administracji pozostawiały bez odpowiedzi zarzuty dotyczące rozróżnienia pomiędzy "świadczeniami nienależnymi" a "świadczeniami nienależnie pobranymi". Dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się do tej kwestii, uznając, że nie należy ona do przedmiotu tego postępowania. Nie można jednak, zdaniem skarżącej, podzielić tej opinii, ponieważ fakt, że kwestia powyższa może stać się podstawą odrębnego postępowania o wzruszenie decyzji ostatecznej, nie oznacza, że nie należy zbadać zasadności odmowy umorzenia również pod tym względem. Ponadto art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie wyróżnia, tak jak poczyniły to organy administracji i Sąd, że chodzi jedynie o sytuację bytową (materialną, zawodową, zdrowotną) rodziny. Z tego powodu, z punktu widzenia zasad wykładni prawa, błędne jest wyłączenie sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się rodzina, ponieważ gdyby było inaczej racjonalny prawodawca dokonałby stosownego wyliczenia. Zdaniem skarżącej w niniejszym postępowaniu od samego początku konsekwentnie pomijano tę argumentację, nie tyle jej nie zauważając, co po prostu nie odnosząc się do niej, a wyłączenie zbadania ww. kwestii należy uznać za błędne stosowanie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna. Skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podniosła, że organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji błędnie ustaliły, iż sytuacja, w której się znalazła nie uzasadniała uwzględnienia jej wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w rozpoznawanej sprawie spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny", o której mowa w powołanym przepisie. W myśl stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, z cytowanego przepisu wynika, że po pierwsze - decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, po drugie - umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń jest wyjątkiem od zasady zwrotu takiego świadczenia, po trzecie - przesłanką obligatoryjną zastosowania instytucji umorzenia jest wystąpienie po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Zatem wynik postępowania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń zależy od tego, czy przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zostaną ocenione przez organ administracji jako "szczególnie uzasadnione". Przy czym wskazać należy, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana po kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy (rozumianą jako sytuacja materialna, stan rodziny, stan zdrowotny czy zdolność podjęcia zatrudnienia). Rację ma jednak skarżąca kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie przy ocenie wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 23 ust. 8 ustawy znaczenie miały również przyczyny i okoliczności powstania zadłużenia, czego nie wzięły pod uwagę ani organy administracji ani Sąd pierwszej instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca już we wniosku z dnia 18 sierpnia 2011 r. o odroczenie terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń wskazała, iż wystąpiła do Sądu Rejonowego w B. z zapytaniem, czy w protokole ugody z dnia 1 kwietnia 2011 r., podając datę 4 maja 2010 r., prawidłowo określono okres, za który obniżono wysokość świadczeń alimentacyjnych. Wniosła ponadto o sprostowanie daty, od której obniżono wartość alimentów, poprzez wpisanie daty 4 maja 2011 r. Oświadczenie tej samej treści skarżąca zawarła również w kwestionariuszu o sytuacji rodzinnej i dochodowej złożonym do organu w dniu 8 września 2011 r. Powyższa okoliczność stanowiła podstawę decyzji z dnia 28 września 2011 r. o odroczeniu spłaty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 września 2010 r. do 9 maja 2011 r. Następnie we wniosku z dnia 28 lutego 2012 r. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami, skarżąca ponownie odniosła się do powyższej kwestii, podnosząc, że działała w zaufaniu do organów państwowych i nie zwróciła wystarczającej uwagi na fakt, iż renty alimentacyjne o obniżonej wysokości 2x350 zł będą wypłacane od 4 maja 2010 r. Wyjaśniła, że nie kierowała się złą wiarą i jej celem nie było wyłudzenie dodatkowych świadczeń alimentacyjnych, jak również nie wyraziłaby zgody na obniżenie kwot alimentów z mocą wsteczną, gdyby miała świadomość wynikających z tego konsekwencji. Szczegółowo opisała ponadto swoją sytuację materialną, podkreślając, że po potrąceniu świadczeń otrzymanych z funduszu alimentacyjnego uznanych za nienależnie pobrane i zawieszeniu wypłacania kolejnych, jej rodzina pozbawiona jest środków do życia, co zmusza ją do zaciągania pożyczek wśród krewnych i znajomych w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wyjaśniła zaś okoliczności cofnięcia wniosku o sprostowanie protokołu ugody z 1 kwietnia 2011 r., wskazując, że została poinformowana przez Sąd, iż sprostowanie nie jest możliwie, zaś dla zawarcia kolejnej ugody konieczna jest obecność pozwanego. Powyższe okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczą raczej o nieporadności życiowej skarżącej przy prowadzeniu własnych spraw, która zarówno w postępowaniu przed sądem powszechnym, jak i organami administracji działała bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, niż jak twierdzą organy i Sąd, o świadomym działaniu. Trudno przyjąć, aby wnioskodawczyni, przy swojej trudnej sytuacji materialnej, świadomie dążyła do zmniejszenia kwot otrzymywanych alimentów z mocą wsteczną, co zresztą wielokrotnie podkreślała w toku całego postępowania. Nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżąca nie powołała się na żadne okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, które uzasadniłaby spełnienie przesłanki z art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W okolicznościach niniejszej sprawy przedstawione przez skarżącą przyczyny powstania zadłużenia przy uwzględnieniu sytuacji bytowej jej rodziny, ponad wszelką wątpliwość mieszczą się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych" i przemawiają za umorzeniem kwoty świadczenia uznanego za nienależnie pobrane decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. W tym zakresie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów okazał się zasadny. Pozbawione usprawiedliwionych podstaw pozostają natomiast podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące braku rozróżnienia pojęć "świadczenia nienależnego" i świadczenia nienależnie pobranego". Słusznie bowiem zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że zagadnienie to mogłoby być ewentualnie przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega zaś spełnienie przesłanek dotyczących umorzenia świadczeń uznanych za nienależnie pobrane ostatecznymi decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. zobowiązującymi do zwrotu tych świadczeń. Badanie tej kwestii wykracza zatem poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Powyższe nie zmienia jednak oceny, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności, w jakich doszło do wydania wskazanych decyzji, mają znaczenie dla wykazania przesłanek, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.