I OSK 1596/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 643/14 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o rozwiązaniu umowy w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 643/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o rozwiązaniu umowy w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia z dnia [...] października 1994 r. Zarząd Miasta Wrocławia, działając na podstawie art. 26 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), orzekł o rozwiązaniu umowy, zawartej w dniu [...] czerwca 1987 r., w formie aktu notarialnego, nr [...], w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego we Wrocławiu przy ul. R. [...], oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...], obręb K., o powierzchni 270 m², dla której prowadzona była księga wieczysta nr 68316, a także o odebraniu od U. i A. O. przedmiotowego gruntu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO we Wrocławiu z dnia [...] marca 1995 r. Wywiedziona od tego rozstrzygnięcia skarga A. O. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1483/95. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu wniosku A. O. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 1995 r., nr SKO [...], odmówiło wznowienia postępowania. To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z dnia [...] września 1996 r. Złożona na to rozstrzygnięcie skarga A. O. została odrzucona przez NSA OZ we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 10 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 1227/96. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2014 r. A. O. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji SKO we Wrocławiu z dnia [...] marca 1995 r., nr SKO [...], z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca podniósł, że Zarząd Gminy Wrocław powinien być wyłączony od załatwienia sprawy w sprawie rozwiązania umowy wieczystego użytkowania działki gruntu przy ul. R. 24, z uwagi na to, że działka ta pozostawała własnością Gminy Wrocław. Zagadnienie wyłączenia Zarządu Miasta Wrocławia nie było rozpatrywane przez NSA OZ we Wrocławiu i nie było objęte orzeczeniem tego Sądu z dnia 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1483/95. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 61a K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 29 marca 1995 r. Stwierdziło, że wyrokiem NSA z dnia 8 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1483/95, oddalono skargę na decyzję we Wrocławiu z dnia 29 marca 1995 r., nr SKO 8229/42/95. Wyrok ten zamyka organom możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań w odniesieniu do tej decyzji. A. O. wystąpił do Kolegium we Wrocławiu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. Podniósł, że wydanie decyzji Zarządu Miasta Wrocławia z dnia 27 października 1994 r. było oczywiście sprzeczne z art. 27a K.p.a. Decyzja SKO, utrzymująca w mocy tę decyzję Zarządu Miasta rażąco naruszała prawo. Ponownie argumentował, że w wyroku oddalającym skargę nie zajmowano się kwestią wyłączenia Zarządu Miasta Wrocławia od załatwiania sprawy. SKO we Wrocławiu, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr SKO [...], utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr SKO [...]. Przytaczając treść art. 61a § 1 K.p.a. Kolegium podtrzymało stanowisko, że NSA zweryfikował zaskarżoną decyzję (a więc decyzję utrzymującą) pod kątem jej legalności i nie był przy tym związany zakresem i rodzajem zarzutów podniesionych w skardze złożonej przez A. O.. Oddalenie skargi oznaczało, że Sąd nie znalazł powodów do stwierdzenia nieważności, czy uchylenia decyzji utrzymującej. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne więc jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. (tak: NSA w wyroku z 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, ONSA 1986/1/29)". Kolegium wskazało przy tym, że wada, na której wystąpienie powołuje się w swoich podaniach strona, stanowi ewentualną podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (zob. art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), nie może więc stanowić argumentu umożliwiającego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej. W skardze na powyższe postanowienie A. O. wniósł o jego uchylenie. Podniósł, że w uzasadnieniu wyroku NSA o/z we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 1995 r. (SA/Wr/1483/95) Sąd "szczegółowo i precyzyjnie omówił zagadnienia objęte rozpoznaniem w tej sprawie". Sąd nie rozpoznawał kwestii, czy w sprawie zakończonej decyzją Zarządu Miasta Wrocławia z dnia [...] października 1994 r., nr [...], nie naruszono przepisu art. 27a k.p.a., a także kwestii, czy sprostowanie postanowieniem Prezydenta Miasta Wrocławia (z dnia [...] marca 1996 r., [...]) błędu pisarskiego w decyzji Zarządu Miasta Wrocławia z dnia [...] października 1994 r. ([...]) było zgodne z art. 113 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organu, że zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania. Sąd powołał się na poglądy, w których wskazuje się, że dopuszczalność weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny należy rozważać w płaszczyźnie prawomocności wyroku sądu administracyjnego i granic powagi rzeczy osądzonej. Według art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), orzeczenia sądu administracyjnego są prawomocne. Wskazana ustawa, nie regulowała skutków prawomocności orzeczeń sądu, ale na podstawie art. 59 tej ustawy do postępowania sądowo-administracyjnego miał zastosowanie art. 365 § 1 K.p.c. Rozpatrując w takim ujęciu procesowym dopuszczalność wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny, Sąd stwierdził, że wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu, organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały wykładnię przepisu art. 61a K.p.a. Sąd odwołał się również do poglądu wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zgodnie z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia uchwały wynika, że jedynie uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. Zdaniem Sądu, Sądowi orzekającemu w sprawie SA/Wr 1483/95 znane był wszystkie argumenty skarżącego dotyczące decyzji z dnia [...] marca 1995 r., nr [...]. Wskazuje na to jednoznacznie uzasadnienie wyroku. Sąd jednoznacznie ocenił materiał dowodowy, który legł u podstaw kwestionowanej przez skarżącego decyzji i obecnie jakakolwiek polemika z materiałem dowodowym i jego sądową oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku nie jest dopuszczalna. Nie zachodzi zatem sytuacja "obiektywnego braku wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania", wskazana w przedmiotowej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. O.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej polegającą na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia i utrzymanego przez nie w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 1995 r., pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został oparty na przesłankach, które nie były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1483/95 a tym samym błędne uznanie, że w sprawie zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że podnoszona przez skarżącego kwestia rażącego naruszenia prawa, polegającego na niezastosowaniu art. 27a K.p.a. i wydaniu decyzji przez organ wyłączony od załatwienia sprawy z mocy prawa, została rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o/z we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 1995 r., podczas gdy wskazany wyrok kwestii tej nie rozstrzygał i nie oceniał prawnie, w związku z czym w tym zakresie Sąd nie jest związany powołanym wyżej rozstrzygnięciem, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 134 § 1 w zw. z art. 170 i 171 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a polegające na uznaniu, że materialna prawomocność wyroków sądów administracyjnych, w zakresie w jakim wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej, rozciąga się także na przesłanki i okoliczności, co do których sąd administracyjny rozpoznający uprzednio skargę nie wypowiedział się w pisemnych motywach (uzasadnieniu motywu), tj. które nie były materialnym przedmiotem rozstrzygnięcia, W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego. W myśl zasady wyrażonej w uchwale NSA z dnia z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSA i wsa 2010/2/18), żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (odnotować można, że obecnie odmowa wszczęcia rozstrzygana jest w formie postanowienia). W uchwale wyjątkowo dopuszczono możliwość przeprowadzenia postępowania merytorycznego, a więc rozpoznania podania co do istoty z zastosowaniem art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Chodzi o przypadki w których sąd administracyjny nie sformułował zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem (wypowiedź o zgodności decyzji z prawem obejmuje także uprzednie rozważenie okoliczności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.). Przykładem wyroku oddalającego skargę, w którym brak zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest wyrok oddalający skargę z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Określony w zdaniu drugim uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, wyjątek, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny już na wstępie rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1483/95, stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Skonstatował, że jedynie to zobowiązywałoby Sąd do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności od charakteru ujawnionej wady. W niniejszej sprawie zachodzi także inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek tej instytucji (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 644). Natomiast gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie takie nie może odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 K.p.a., organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2016, pkt 15 do art. 157). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdy wnioskodawca powołuje się na okoliczność, która nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności, ale na okoliczność stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. System trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: Barbara Adamiak, op. cit . s. 539). We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący nie powołał się na okoliczność stanowiącą przesłankę nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a. Wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zachodzi więc przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 1995 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta Wrocławia z dnia 27 października 1994 r., nr 459/94, w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. R. we Wrocławiu. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty sformułowane w podstawie kasacji. Jak już wyżej wskazano, powołanie się na przesłankę wznowieniową czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z tej przyczyny. Bezpodstawny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu nie był stosowany art. 153 P.p.s.a. Nie ma więc podstaw do stawiania zarzutu naruszenia tego przepisu. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. może polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. Tymczasem Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy wyznaczonych zaskarżonym postanowieniem. Nie ograniczył się do zarzutów skargi. Rozpoznał sprawę zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, niejako z własnej inicjatywy podejmując istotne w sprawie kwestie procesowe. Zauważyć bowiem należy, że skarga zawiera jedynie streszczenie dotychczasowego postępowania oraz żądanie uchylenia postanowienia. Z opisu tego pośrednio wynika, że skarżący podtrzymuje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do opisu naruszenia sformułowanego w pkt c skargi kasacyjnej można jeszcze dodać, że jak wynika z uwag już wyżej wyartykułowanych, istotne było użycie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1483/95, zwrotu stosunkowego o zgodności decyzji z prawem, w kontekście takim, że wystąpienie wady powodującej nieważność determinowałoby stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.