I OSK 1596/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 133/17 w sprawie ze skargi J.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 133/17, oddalił skargę J.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżąca J.P. pełniła do dnia [...] lutego 2017 r. służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. W dniu [...] maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - dalej zwanej dalej p.w.KAS, otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej [...] od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia. Wcześniej jednakże, tj. w dniu [...] maja 2017 r. wystosowała do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej wskazując, że zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS, dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej a w konsekwencji powinna była otrzymać propozycję pełnienia służby stanowiącą decyzję administracyjną. W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS Dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem skarżącej. Następnie, w dniu [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Odwołaniu temu organ I instancji nie nadał biegu. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował stronę, że p.w.KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji pracy. Organ w odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazał, że złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i złożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru aktu administracyjnego, wobec czego przepisy art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, co do braku złożenia mu propozycji służby. Następnie, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] bezczynność polegającą na braku złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno–Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Skarżąca podniosła, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał do dnia 31 maja 2017 r. obowiązek prawny przedłożenia jej propozycji służby w oparciu o ten przepis, jako że była ona funkcjonariuszem służby celnej a nie cywilnym pracownikiem. Propozycji służby w miesiącu maju 2017 r. nie otrzymała, a pismem z dnia [...] maja 2017 r., będącym faktycznie decyzją o zwolnieniu ze służby, utraciła status funkcjonariusza, stając się pracownikiem cywilnym. W ocenie skarżącej treść regulacji art. 165 ust. 3 i ust. 7 p.w.KAS pozwalały Dyrektorowi na przedstawienie funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji służby a pracownikom cywilnym propozycji pracy. W stosunku do niej, jako funkcjonariusza celnego, nie przedstawiono propozycji służby, dlatego organ pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe wniosła o stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno–Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg jej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Wskazując na art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na art. 276 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, organ wskazał, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają jedynie spory o roszczenie funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skoro stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, to bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. Sąd I instancji dopuścił do udziału w niniejszym postępowania w charakterze uczestnika postępowania Związek Zawodowy [...] w [...], który poparł skargę. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Uzasadniając wydany wyrok Sąd wskazał na wstępie, że przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku przedstawienia skarżącej propozycji służby, podczas gdy przedstawiono jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Sąd wyjaśnił następnie, że pisemne propozycje zatrudnienia wydane dotychczasowym funkcjonariuszom na podstawie art. 167 ust. 7 p.w.KAS, w jego ocenie stanowią akty administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa objęte przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlegają zaś kontroli sądów administracyjnych. Dlatego kognicja tych sądów obejmuje także skargi na bezczynność w przypadkach niepodjęcia takich aktów. Sąd zaznaczył przy tym, że sama dopuszczalność skargi na bezczynność nie oznacza jednak jej merytorycznej słuszności i zasadności. Sąd stwierdził, że nie ma racji skarżąca twierdząc, że w sytuacji gdy była ona w okresie obowiązywania ustawy p.w.KAS funkcjonariuszem celnym, to Dyrektor KAS zobowiązany był do przedłożenia jej, na podstawie art. 165 ust. 7, jedynie propozycji służby określającej warunki służby. Zdaniem Sądu, brzmienie tego przepisu w powiązaniu z pozostałymi p.w.KAS do takiego wniosku nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 p.w.KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 p.w.KAS. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z zastrzeżenia tego wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Ta ostatnia sytuacja (możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby) nie jest przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej. Sąd podkreślił, że wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS odczytywany przez skarżącą jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest zdaniem Sądu, wyrazem porządkującym kwestię tego kto, tj. dyrektor, jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Użycie powyższego wyrazu nie byłoby potrzebne, gdyby w świetle art. 165 ust. 7 istniał obowiązek składania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby wyłącznie pracownikom urzędów skarbowych i funkcjonariuszom oddziałów celno – skarbowych, tj. grupom zatrudnionym w tych jednostkach, dla których pracodawcą i przełożonym jest dyrektor izby administracji skarbowej, gdyż niepotrzebne byłoby porządkowanie kto komu składa propozycję. Przepis jednak art. 165 ust. 7 dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Sąd stwierdził, że skarżącej przedstawiono propozycję zatrudnienia, dlatego organ nie pozostawał w bezczynności opisanej przez skarżącą jako polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby. Organ nie mógł przedstawić obu tych propozycji. Również nie miał obowiązku przedstawienia wyłącznie propozycji służby i warunków tej służby. Trojaki sposób uregulowania dotychczasowego stosunku służby skarżącej poprzez wybór jednej z trzech możliwości (przedstawienie propozycji stosunku służby, przedstawienie warunków umowy o pracę lub nieprzedstawienie żadnej propozycji zatrudnienia), stanowiło autonomiczne prawo dyrektora KAS. W stosunku do skarżącej skorzystał on z przedstawienia propozycji dalszego cywilnego zatrudnienia, nie pozostawał więc w bezczynności opisanej w skardze. Organ nie miał ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej wyłącznie propozycji służby, a miał wybór sposobu uregulowania statusu skarżącej. Wybrał przedstawienie propozycji zatrudnienia, zatem nie pozostawał w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Skarżąca zarzuciła, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 p.w.KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia zasadnej i zasługującej na uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jednocześnie, przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Z przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika zaś, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zatem, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, sąd I instancji zobowiązany jest ustalić jej dopuszczalność. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i skarżąca w dniu [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu tej propozycji. W tym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę J.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia skarżącej propozycji służby za dopuszczalną. Jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie uznał taką skargę za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei, w myśl art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 powołanej ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstaw, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). W konsekwencji, uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W niniejszej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie przez skarżącą propozycji pracy skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. W tej sytuacji uznać należy, że złożona przez nią skarga jest niedopuszczalna, ponieważ stała się pracownikiem w rozumieniu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym, nie przysługuje jej skarga na bezczynność w przedmiocie przedstawienia jej propozycji służby. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy p.w.KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 p.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Należy też zauważyć, że stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnił, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w.KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. W konsekwencji powyższego właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest zatem wyłączona z braku przesłanek z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. To zaś oznacza, że Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę, jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, należało bowiem odrzucić. W niniejszej sprawie zostały zatem spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 189 p.p.s.a., jako że skarga podlegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie było konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej.