I OSK 160/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2005r. sygn. akt II SA/Ol 505/05 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku z tytułu sprawowania opieki nad psami służbowymi oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt II SA/01 505/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] nr [...], w przedmiocie dodatku z tytułu sprawowania opieki nad psami służbowymi. Z uzasadnienia wyroku wynika, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Miejski Policji w [...] orzekł o wstrzymaniu z dniem 18 marca 2005 r. S. Z. dodatku z tytułu sprawowania opieki nad dwoma służbowymi psami w wysokości 20% kwoty bazowej. W uzasadnieniu wskazał, iż protokołami z dnia 15 marca 2005 r. psy M. i M. zostały wybrakowane i przekazane nieodpłatnie dotychczasowemu opiekunowi, w związku z czym utracił on prawo do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad nimi. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższego rozkazu, Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatkiem do uposażenia jest także dodatek za opiekę nad służbowym psem, który ściśle związany jest z faktem sprawowania opieki nad służbowym psem i może być przyznany tylko w związku ze sprawowaniem tej opieki na okres, gdy policjant w ramach wykonywanych obowiązków służbowych sprawuje taką opiekę. Przepis ten dotyczy tylko psa służbowego, nie zaś sytuacji gdy zwierzę zostało wybrakowane. W takim bowiem przypadku, stosownie do § 36 zarządzenia Nr 11 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dziennik Urzędowy Komendy Głównej Policji Nr 10, poz. 64), o dacie brakowania przewodniczący komisji dokonującej brakowania psa zawiadamia niezwłocznie właściwe służby w celu uchylenia uprawnień przewodników do otrzymywania należności finansowych i materiałowych z tytułu wyposażenia w psa służbowego. Protokół z brakowania został zaakceptowany w dniu 18 marca 2005 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie i z tym dniem polecono organowi I instancji wstrzymać wypłatę świadczeń S. Z. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, złożył pełnomocnik S. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie § 34 ust. 3 oraz § 35 ust. 3 pkt 1 zarządzenia Nr 11 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, w tym nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem byłoby ustalenie czy psy służbowe, nad którymi opiekę sprawował skarżący zostały wybrakowane. Zaprzeczył, aby psy zostały przekazane skarżącemu stwierdzając jednocześnie, że skarżący ponosił koszty ich utrzymania. Wskazał na sprzeczność rozkazu z dnia 21 marca 2005 r., którym przyznano skarżącemu prawo do dodatku z tytułu opieki nad dwoma psami z rozkazem z dnia [...], którym pozbawiono go tego dodatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że skarga nie mogła zostać uwzględniona bowiem zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia, zaś z art. 106 ust. 1 wynika, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 2). Stosownie do § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 172 ze zm.) policjantowi, któremu powierzono sprawowanie opieki nad służbowym koniem lub psem, przysługuje z tego tytułu dodatek wysokości 10% kwoty bazowej, zaś w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym koniem lub psem, dodatek z tego tytułu stanowi odpowiednią wielokrotność stawki określonej w ust. 1. W związku z wyżej powołanymi przepisami prawa, w ocenie Sądu utrata prawa do dodatku z tytułu sprawowania opieki nad psami następuje z chwilą zaistnienia okoliczności uzasadniających utratę tego dodatku, co niewątpliwie następuje z chwilą utraty przez psy charakteru psów służbowych. Utrata takiego charakteru, jak wynika z przepisów zarządzenia Nr 11 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dziennik Urzędowy Komendy Głównej Policji Nr 10, poz. 64) zwanego dalej: zarządzeniem z dnia 4 lipca 2002 r., następuje z chwilą brakowania. Zdaniem Sądu, w sprawie nie budzi wątpliwości, że psy M. i M. pozostające pod opieką S. Z. stały się zbędne do dalszego wykorzystania ich w Policji – protokoły z dnia 15 marca 2005 r. W obu protokołach zawarto wnioski o nieodpłatne przekazanie zwierząt dotychczasowemu ich opiekunowi S. Z. Powyższe protokóły sporządzone zostały stosownie do wymogów przewidzianych w § 35 zarządzenia z dnia 4 lipca 2002 r., zgodnie z którym psy można brakować w razie trwałej utraty sprawności użytkowej, stanach chorobowych nie rokujących poprawy oraz po ukończeniu przez nie 9 lat życia, przy czym protokoł z brakowania psa, zatwierdza komendant wojewódzki policji lub komendant szkoły. Wobec powyższych zapisów, nietrafny - zdaniem Sądu - jest zarzut skarżącego, iż o fakcie brakowania nie został powiadomiony, jak również nie brał udziału przy tej czynności. Należy w tym miejscu wskazać, iż § 35 powołanego zarządzenia nie wymaga obecności dotychczasowego opiekuna zwierząt, gdyż komisja dokonująca brakowania, powoływana jest decyzją komendanta wojewódzkiego Policji i brak jest przepisów, które określałyby obowiązek wejścia w jej skład dotychczasowego ich przewodnika. Powyższy przepis wymaga natomiast aby obowiązkowo w brakowaniu uczestniczył lekarz weterynarii, który to warunek został w niniejszej sprawie spełniony. Także z uwagi na interes skarżącego nie mógł on brać udziału w czynności brakowania, skoro w jej efekcie miał otrzymać nieodpłatnie oba psy, czyli w tym konkretnym przypadku był osobą osobiście zainteresowaną w określonym orzeczeniu o dalszym losie zwierząt. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 34 ust. 3 zarządzenia z dnia 4 lipca 2002 r., który w ocenie skarżącego winien mieć zastosowanie w tej sprawie, Sąd wyjaśnił, iż powołany przepis reguluje odmienną instytucję od brakowania, a mianowicie przekazanie zwierząt innemu policjantowi lub innej osobie niebędącej przewodnikiem. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku uniemożliwiającym racjonalne używanie i utrzymywanie psów przez dotychczasowych przewodników, przekazuje się je innym przewodnikom lub innym osobom, niebędącym przewodnikami i w takim przypadku w skład komisji dokonującej przekazania wchodzi m.in. przełożony przewodnika i policjant zainteresowanej jednostki organizacyjnej Policji. W ocenie Sądu, wymogi przewidziane § 34 zarządzenia z dnia 4 lipca 2002 r. nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczą wszystkich tych sytuacji, gdy pies nadal pozostaje w służbie na stanie Policji i jest psem służbowym. Natomiast w wyniku brakowania, pies przestaje mieć charakter psa służbowego, zatem w omawianym przypadku nie ma zastosowania obowiązek przekazania psa służbowego, wynikający z § 34 powołanego zarządzenia. W przekonaniu Sądu, także kolejny zarzut dotyczący sprzeczności rozkazów z dnia 21 marca 2005 r. i [...] jest chybiony. Sąd wyjaśnił, że w momencie wydawania tego rozkazu (w dniu 21 marca 2005 r.) Komendant Miejski Policji w [...], nie posiadał informacji w przedmiocie brakowania psów, gdyż protokoły z tej czynności zostały zatwierdzone w dniu 18 marca 2005 r. przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], a informacja o nich przekazana po wydaniu tej decyzji. Wobec powyższego, dopiero z chwilą powzięcia informacji o zatwierdzeniu protokołów z brakowania psów M. i M., organ I instancji miał obowiązek wydania decyzji o wstrzymaniu uprawnienia do pobierania dodatku z tytułu opieki nad dwoma służbowymi psami, z uwagi na ich nieodpłatne przekazanie dotychczasowemu opiekunowi. Natomiast zarzut skargi dotyczący ponoszenia kosztów utrzymania zwierząt, Sąd ocenił jako niezrozumiały w sytuacji wyrażenia przez skarżącego woli nieodpłatnego przejęcia zwierząt. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stał się przedmiotem skargi kasacyjnej, złożonej przez S. Z., reprezentowanego przez radcę prawnego A. S. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: 1. przepisu § 2 pkt 1 zarządzenia Nr 11 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych...(Dz. Urz. Kom. Głównej Policji Nr 10,poz. 64) przez pominięcie jego zastosowania przy rozstrzyganiu, a przez to pominięcie faktu, że psy - mimo ich wybrakowania – były na stanie Policji oraz były jej własnością, 2. przepisu art. 61 § 1 k.c. przez pominięcie daty, od której skarżący powziął wiadomość o decyzji o pozbawieniu go dodatku 20% za opiekę nad psami. W ocenie skargi kasacyjnej, psy pomimo ich wybrakowania były nadal na stanie Policji. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, pomijając zastosowanie § 2 pkt 1 cyt. zarządzenia przy rozstrzyganiu tej sprawy, nie wziął pod uwagę faktu, że dopóty psy są na "stanie Policji" (a mimo wybrakowania one były, bo nie zostały wówczas ani sprzedane, ani oddane), to muszą mieć opiekuna, a ten opiekun musi otrzymać dodatek – do czasu aż psy zostaną wykreślone z ewidencji, jaka ich dotyczy. O tym, że po dacie wybrakowania psy te nadal były na stanie Policji dowodzi fakt, że ich karmieniem zajmowali się inni policjanci w czasie, gdy skarżący chorował. Skoro psy jeszcze w kwietniu 2005 r. były "na stanie Policji" (jak stanowi § 2 pkt 1 cyt. zarządzenia), to oznacza, że były psami służbowymi, mającymi wyznaczonego formalnego opiekuna, którym był skarżący, a jako opiekun psów miał prawo do dodatku 20% - do czasu przejścia na emeryturę. Przez bezprawne pozbawienie go tego dodatku przed przejściem na emeryturę, które nastąpiło dnia 1 kwietnia 2005 r., skarżący otrzymał zaniżoną jej wysokość. Nadto, według skarżącego organ I instancji wydając rozkaz z dnia [...] o wstrzymaniu wypłaty dodatku z tytułu opieki nad psami, nie mógł uczynić tego z mocą wsteczną od dnia 18 marca 2005 r., a to z uwagi na dyspozycję art. 110 k.p.a. i art. 61 k.c. Skarżący nie zgodził się też z ustaleniami Sądu odnośnie daty zaistnienia okoliczności uzasadniających zmianę uposażenia (brakowanie psów). W przekonaniu skarżącego, z treści art. 106 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że okolicznościami uzasadniającymi zmianę uposażenia, powinien być dzień, w którym psy byłyby sprzedane lub oddane, a więc przestały być na stanie Policji. Powołując się na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z powołanego przepisu wynika zasada związania Sądu podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Jako podstawę skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, pełnomocnik skarżącego powołuje naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 2 pkt 1 zarządzenia Nr 11 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dz. Urz. KGP Nr 10, poz. 64). Dalej pełnomocnik wyjaśnia, że niewłaściwe zastosowanie wyżej wymieniowego przepisu polegało na jego niezastosowaniu. Tak określony zarzut skargi kasacyjnej jest sprzeczny sam w sobie, czym innym jest bowiem zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, czym innym zaś niezastosowanie konkretnego przepisu. Niezależnie od powyższego, powoływany przez autora skargi kasacyjnej przepis prawa materialnego, do którego odnosi się zarzut, w istocie nie ma takiego charakteru. Zarządzenie Nr 11 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 lipca 2002 r. wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 6 września 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Przepis ten upoważnia Komendanta Głównego Policji do określenia metod i form wykonywania zadań przez poszczególne służby policyjne, w zakresie nieobjętym innymi przepisami wydanymi na podstawie ustawy oraz do określenia szczegółowych zasad szkolenia zwierząt, wykorzystywanych do realizacji zadań Policji oraz norm ich wyżywienia. Przepisy zarządzenia wydane na podstawie przepisu kompetencyjnego - art. 7 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o Policji, nie mają charakteru materialnego lecz porządkowy. Nie stanowią one także źródła prawa w rozumieniu art. 87 § 1 Konstytucji RP. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów zarządzenia nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ppsa. Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 61 § 1 k.c. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że przepis art. 61 § 1 k.c. nie był stosowany w postępowaniu administracyjnym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie można tym samym skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu jego naruszenia. Jak wskazano wyżej, pełnomocnik skarżącego jako podstawę skargi kasacyjnej powołał wyłącznie przepis art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym podkreśla się, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] wstrzymująca z dniem 18 marca 2005 r. wypłatę skarżącemu dodatku z tytułu sprawowania opieki nad psami nie mogła z mocą wsteczną pozbawić go dodatku, można wnioskować, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji, także naruszenie prawa materialnego - art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), poprzez błędną wykładnię tego przepisu, wynikającą z niewłaściwego ustalenia przez Sąd daty w jakiej skarżący przestał sprawować opiekę nad służbowymi psami. Zgodnie z przytoczonym przepisem, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. W skardze kasacyjnej nie został jednak powołany przepis art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, lecz tylko art. 106 ust. 1 tej ustawy, dotyczący innej sytuacji prawnej (zmiany uposażenia). Należy w tym miejscy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o własne przypuszczenia, odnośnie intencji skarżącego, z uwagi na podkreśloną wcześniej zasadę związania granicami skargi. Nadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik skarżącego podważa prawidłowość ustaleń Sądu I instancji w zakresie chwili z jaką skarżący przestał sprawować opiekę nad psami, kwestionując ustalenia faktyczne. Skarga kasacyjna nie stawia jednak zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 ppsa, nie powołuje też konkretnych przepisów proceduralnych, które Sąd I instancji naruszył w procesie badania legalności zaskarżonej decyzji. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji (np. wyrok NSA z dnia 14 X 2004 r. FSK 568/04 ONSA i WSA 2005/4/67). Tym samym prawne wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do momentu zaprzestania przez skarżącego sprawowania opieki nad psami, nie mogą skutecznie uzasadniać wniesionej skargi. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi.