I OSK 160/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 419/09 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 419/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) marca 2009 r. nr (...)wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Opola Lubelskiego przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu Lubelskim, przyznającą D. G. w miesiącu marcu 2009 r. zasiłek celowy w wysokości 150 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu butli z gazem, obuwia wiosennego, bielizny osobistej i środków higienicznych. W uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśniło, że D. G. wnioskiem z dnia 25 lutego 2009 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu Lubelskim o udzielenie pomocy finansowej. W piśmie z dnia 13 marca 2009 r., uzupełniając ten wniosek, wskazał potrzeby, na jakie domagał się przyznania świadczenia, to jest w szczególności: zakup obuwia oraz środków higieny osobistej i bielizny oraz inne cele niezbędne do życia. Na podstawie przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz posiadanej dokumentacji organ pierwszej instancji ustalił, że D. G. jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, niepełnosprawną w stopniu lekkim. Wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o wielkości 1,1955 ha przeliczeniowych, a ponadto otrzymuje zasiłek okresowy w wysokości 114,77 zł (decyzja z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...)). Dochód ustalony zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł. Wobec powyższego organ pierwszej instancji uwzględnił zgłoszone przez wnioskodawcę potrzeby i przyznał mu pomoc w postaci zasiłku celowego w wysokości 150 zł. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji przyznaje pomoc społeczną w formie zasiłku celowego w wysokości 150 zł na marzec 2009 r. Również na miesiąc marzec 2009 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 200 zł na zakup żywności (decyzja z dnia (...) marca 2009 r. nr (...)) oraz zasiłek celowy w wysokości 21 zł na zakup baterii do aparatu słuchowego (decyzja z dnia (...) marca 2009 r. nr (...)), a więc łączna kwota przyznanych zasiłków celowych wyniosła 371 zł. Ponadto decyzją Kierownika OPS w Opolu Lubelskim z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) przyznano D. G. zasiłek okresowy w wysokości 114,77 zł na miesiące luty, marzec i kwiecień 2009 r., co po zsumowaniu z udzieloną pomocą społeczną w formie zasiłku celowego daję kwotę udzielonej wnioskodawcy pomocy w miesiącu marcu w wysokości 485,77 zł. Kolegium podkreśliło, że jest to kwota przekraczająca kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Organ odwoławczy wskazał, że nie podziela twierdzeń odwołującego, jakoby pracownicy organu pierwszej instancji podejmowali jakiekolwiek działania na niekorzyść wnioskodawcy. Kolegium stwierdziło także, iż nie może ustosunkować się do twierdzenia, że w sprawie tej organ pierwszej instancji nie stosuje zaleceń SKO podanych w decyzjach nr (...) – nr (...), gdyż decyzje te nie zostały podjęte w ramach postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 25 lutego 2009 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył D. G. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy) wyniósł 362,24 zł. Na dochód ten składają się: dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1955 ha przeliczeniowych w wysokości 247,47 zł miesięcznie, obliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy i § 1 pkt 2 lit. e/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz zasiłek okresowy w wysokości 114,77 zł miesięcznie, przyznany decyzją z dnia 19 lutego 2009 r. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód skarżącego obliczony zgodnie z przepisami ustawy nie przekroczył zatem kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, warunkującego – stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy – przyznanie pomocy społecznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 150 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu butli z gazem, obuwia wiosennego, bielizny osobistej i środków higienicznych, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo organy te zwróciły uwagę, iż skarżący objęty jest systematyczną pomocą udzielaną ze środków Ośrodka Pomocy Społecznej w Opolu Lubelskim. Oprócz pomocy przyznanej w rozpoznawanej sprawie, decyzjami z dnia 23 marca 2009 r. skarżącemu przyznano bowiem zasiłek celowy w wysokości 200 zł na zakup żywności oraz zasiłek celowy w wysokości 21 zł na zakup baterii do aparatu słuchowego, a więc łączna kwota przyznanych zasiłków celowych wyniosła 371 zł. Skarżący w miesiącu marcu 2009 r. otrzymał również zasiłek okresowy w wysokości 114,77 zł, przyznany na miesiące luty–kwiecień 2009 r. Łączna wysokość pomocy w formie świadczeń pieniężnych ze środków organu pomocy społecznej w miesiącu marcu 2009 r. wyniosła więc 485,77 zł, a tym samym przekroczyła kwotę kryterium dochodowego, określonego w ustawie dla osoby samotnie gospodarującej. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że kwota 150 zł zasiłku celowego, przyznanego w rozpoznawanej sprawie nie może być uznana za zbyt niską. W tych okolicznościach bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż organy obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę były w stosunku do niego stronnicze. Przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy jest on objęty szeroko innymi formami pomocy ze środków organu pierwszej instancji i w wysokości powodującej przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, nie może świadczyć o braku zachowania bezstronności wobec skarżącego ani o celowym działaniu tego organu w celu "marginalizacji" i "wykluczenia" skarżącego. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i 81 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał w żaden sposób, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazał on, że niezawiadomienie go przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło mu dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu czy wskazania nowych dowodów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. G. zarzucając mu naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 134 §1 P.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nienależyte sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i niestwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., mimo że brak realizacji przesłanek z tych przepisów odnośnie umożliwienia stronie prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie bezwzględnego obowiązku organu administracji, którego niewykonanie jest naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż za błędne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że naruszenie w niniejszej sprawie przepisów art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a nie ma znaczenia, gdyż uchybienie to nie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przepis art. 81 K.p.a bezwzględnie bowiem obowiązuje organ administracji i jego niewykonanie stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kasator podniósł, iż aktach sprawy brak jest dowodów na to, iż miał zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym przed organami I i ii Instancji. W szczególności brak jest dokumentów świadczących o tym, że organy umożliwiły skarżącemu zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów. Okoliczność ta winna więc być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak takiego oświadczenia strony co do zebranych dowodów stanowi uchybienie i oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie. Realizacja tego obowiązku jest możliwa również przez wyznaczenie stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. Wyznaczenie stronie terminu do realizacji tego prawa pełni funkcję ochronną interesu strony, przez stworzenie możliwości poznania i oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z założenia więc wyznaczenie tego terminu powinno nastąpić po zakończeniu postępowania dowodowego, bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie sporządzeniem w dniu 13 marca 2009 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego zainicjowano próbę zgromadzenia materiału dowodowego. W dniu 16 marca 2009 r. wraz z pismem uzupełniającym wniosek skarżący złożył część dokumentacji. Skoro w innych sprawach skarżący składał oświadczenie o zapoznaniu się z aktami prowadzonego postępowania to mógł przypuszczać, że przed wydaniem decyzji uzupełni dokumentację. W takiej sytuacji, gdy po sporządzeniu wywiadu środowiskowego, nadal gromadzone były dowody, to powinno nastąpić wyznaczenie terminu stronie do zapoznania się z całością materiału dowodowego. W konsekwencji zdaniem kasatora zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań miało szczególnie doniosłe znaczenie na tle okoliczności sprawy, gdyż organ nie jest w tych sprawach ściśle związany przepisami prawa, lecz dokonuje wyboru właściwego rozwiązania, wśród różnych równowartościowych rozwiązań dla urzeczywistnienia stanu prawnego w sytuacji, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracji. Natomiast w niniejszej sprawie organy administracyjne, rozstrzygające w przedmiocie wniosku skarżącego naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a, a jednocześnie w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 10 § 2 K.p.a, które uzasadniałyby odstąpienie od tej zasady. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, którego przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, że w niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie zachodzą, przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego było sprawdzenie, czy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są uzasadnione, a tym samym, czy skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na zarzucie naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1289), powoływanej dalej "P.u.s.a." przez nienależyte sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, które pełnomocnik skarżącego upatruje w niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. polegającego na nieumożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Tak sformułowany zarzut jest chybiony. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawarte są normy o charakterze ustrojowym; określają one funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi, albo rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie (§ 1) oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Również i te przepisy nie mogły zostać naruszone zaskarżonym wyrokiem, gdyż skargę wniesioną przez D. G. rozpoznał sąd administracyjny, a zaskarżoną decyzję sąd kontrolował pod względem jej zgodności z prawem. To zaś, czy kontrola legalności decyzji została przez sąd administracyjny przeprowadzona z naruszeniem przepisów postępowania, nie może być utożsamiane z naruszeniem ani art. 1 P.u.s.a., ani art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie nawiązano do tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast powołany do domyślania się intencji autora skargi kasacyjnej ani też – wobec związania granicami skargi kasacyjnej – do jej uzupełniania. Odnosząc się zaś do argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej koncentrującej się wokół zarzutu dotyczącego uchybienia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji braku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernie i wyczerpująco wyjaśnił, iż wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło wnikliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w toku którego przeprowadzono aktualizacyjny wywiad środowiskowy z udziałem wnioskodawcy, zwracano się także do niego o uzupełnienie wniosku poprzez dostarczenie dodatkowych dokumentów i informacji niezbędnych do podjęcia decyzji w przedmiocie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej. Wnioskodawcy znane były zatem zarówno ustalenia wywiadu środowiskowego, jak i treść dołączonych dodatkowo materiałów, które przecież pochodziły od niego. Okoliczność ta pozbawia racji stwierdzenie, że skarżący D. G. nie był zapoznany z materiałem dowodowym sprawy. Przede wszystkim jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 P.p.s.a., że niewezwanie wnioskodawcy przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zwrócić uwagę, że aby skutecznie podważyć orzeczenie sądu pierwszej instancji w oparciu o podstawę kasacyjną odnoszącą się do naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a), trzeba uprawdopodobnić, że gdyby nie doszło do zarzucanego uchybienia przepisom postępowania, to orzeczenie sądu byłoby inne. Inaczej mówiąc należy wykazać, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym przez sąd orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, że właśnie to uchybienie spowodowało wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem. Takiego związku skarżący kasacyjnie jednak nie wykazał, co czyni zarzut procesowy bezskutecznym. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.