I OSK 1611/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Pedagogicznej [...] im. [...] w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 9/19 o odrzuceniu skargi Rady Pedagogicznej [...] im. [...] w L. na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o skreśleniu z listy uczniów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 9/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Rady Pedagogicznej [...] im. [...] w L. na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o skreśleniu z listy uczniów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Dyrektor [...] im. [...] w L. skreślił z listy uczniów Szkoły ucznia klasy [...], M. H. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. H. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Dolnośląski Kurator Oświaty uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że M. H. nie zostaje skreślony z listy uczniów [...] im. [...] w L. Skargę na powyższą decyzję wniosła Rada Pedagogiczna [...] im. [...] w L., wskazując na istnienie po stronie rady interesu prawnego dla wniesienia skargi, która jako kolegialny organ szkoły korzystając, na podstawie art. 70 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe, z ustawowej kompetencji podjęła uchwałę o skreśleniu M. H. z listy uczniów szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę uznał, że strona skarżąca - [...] reprezentowany przez Przewodniczącego Rady Pedagogicznej tej placówki B. D. - działała jednocześnie jako organ I instancji (Dyrektor [...] w osobie B. D.), który wydał w postępowaniu administracyjnym decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia fakt, że skargę wniósł Przewodniczący Rady Pedagogicznej [...], nie zaś dyrektor tej placówki, skoro jest to ten sam organ orzekający w I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ ten działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że strona skarżąca - jako organ I instancji - nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym, dotyczące uchylenia jego decyzji przez organ wyższego stopnia, jakim jest w sprawach skreślenia z listy uczniów Dolnośląski Kurator Oświaty. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła Rada Pedagogiczna [...] im. [...] w L., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skargę wniósł organ, który wydał decyzję w I instancji, tj. Dyrektor Szkoły – B. D., albowiem delegację do występowania w charakterze organu I instancji wyznacza przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, gdy tymczasem inny przepis, tj. art. 69 ust. 4 ustawy wskazuje, że dyrektor szkoły jest przewodniczącym rady pedagogicznej, a co za tym idzie w sytuacji będącej przedmiotem skargi kasacyjnej organem, który de facto zaskarża postanowienie Sądu jest Rada Pedagogiczna [...] im. [...] w L., która podjęła uchwałę z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o wniesieniu tego środka zaskarżenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "nadanie skardze dalszego biegu", ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów sądowych, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Kurator Oświaty wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty należy uznać za chybione. Istota rozstrzygnięcia w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy Rada Pedagogiczna [...] im. [...] w L., reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Pedagogicznej w osobie Dyrektora Szkoły – B. D., może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty uchylająca decyzję Dyrektora [...] im. [...] w L. - jako organu orzekającego w I instancji i w związku z tym, czy Rada Pedagogiczna [...] im. [...] w L. posiada legitymację do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie natomiast do § 2 tego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji orzekał, nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym – co do zasady – nie dotyczy bowiem jego interesu prawnego. Organ nie działa bowiem jako "nosiciel interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 P.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje" (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015 r., s. 303 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Sąd I instancji ocenił, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem brak jest normy prawnej, z której wynikałoby uprawnienie Rady Pedagogicznej [...] im. [...] w L. do działania w charakterze strony w sprawie dotyczącej skreślenia M. H. z listy uczniów. W sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne podjęte zostało przez Dyrektora [...] im. [...] w L., który następnie podjął próbę zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w stosunku do decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, w którym uchylono jego orzeczenie. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) dyrektor szkoły lub placówki realizuje uchwały rady szkoły lub placówki oraz rady pedagogicznej, podjęte w ramach ich kompetencji stanowiących, a stosownie do art. 68 ust. 2 ustawy może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. W myśl art. 70 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy natomiast podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów. W świetle przytoczonych przepisów uznać należy, że Rada Pedagogiczna [...] im. [...] w L. nie posiada legitymacji do zaskarżenia ostatecznej decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, skoro jako kolegialny organ szkoły podejmuje uchwały o skreśleniu z listy uczniów, które wywołują określone skutki w sferze interesu indywidualnych osób, a dyrektor szkoły realizuje je poprzez orzekanie w tym przedmiocie decyzją administracyjną. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ I instancji najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie organ szkoły wyrażający w tej sprawie swoje stanowisko wnosi skargę zmierzającą do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nieuprawnionym pozostaje przyjęcie, że wskazane organy szkoły za jednym razem reprezentują interes placówki, a w innej sytuacji przyjmują rolę organu wydającego decyzję. Kompetencje obu podmiotów ulegają bowiem połączeniu. Nie ma przy tym znaczenia występowanie w postępowaniu przez dyrektora szkoły w podwójnej roli - organu orzekającego o skreśleniu z listy uczniów (na podstawie art. 68 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe) oraz jako przewodniczącego rady pedagogicznej - organu kolegialnego szkoły, posiadającego kompetencje w zakresie realizacji przez szkołę statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. Reasumując, nie sposób przyjąć jakoby podwójna rola dyrektora w ramach postępowania w przedmiocie skreślenia z listy uczniów modyfikowała zasadę podporządkowania w ramach instancji administracyjnych, zgodnie z którą obowiązkiem organu niższej instancji pozostaje zastosowanie się do rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.