I OSK 1613/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA del. Krzysztof Dziedzic Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 441/17 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 441/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B.G. (dalej powoływanej jako skarżąca) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzję tę skutecznie doręczono skarżącej w dniu 13 grudnia 2016 r. Mając na uwadze, że odwołanie od tej decyzji skarżąca wniosła w dniu 29 grudnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie doręczono skarżącej w dniu 23 stycznia 2017 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca w dniu 26 stycznia 2017 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Powołanym na wstępie postanowieniem organ na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że choć skarżąca złożyła wniosek w przewidzianym dla tej czynności terminie, to jednak nie powołała żadnej argumentacji, która świadczyłaby o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, uniemożliwiając tym samym zbadanie przez organ obiektywnych mierników staranności, której można wymagać od każdego należycie dbającego o własne interesy. W jego ocenie dopuściła się ona niedbalstwa i nie zachowała należytej staranności w obliczeniu terminu do wniesienia odwołania, co w żaden sposób nie może działać na jej korzyść. Skarżąca wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 w związku z art. 64 § 2 oraz art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócił uwagę, że organ dostrzegł, iż wniosek o przywrócenie terminu nie zawiera uzasadnienia, które mogłoby wskazywać na okoliczności uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu. W tym kontekście wyraził pogląd, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 2 K.p.a., wobec czego jeżeli nie spełniał wymogów przewidzianych w art. 58 § 1 K.p.a., organ zobowiązany był wezwać skarżącą do uzupełnienia braku formalnego na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu przypisanie w takich okolicznościach skarżącej niedbalstwa oraz braku należytej staranności w obliczeniu terminu stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Dlatego organ podczas ponownego rozpatrywania sprawy powinien wezwać skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania . Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty procesowe. Pierwszy z nich odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a., przy czym zdaniem pełnomocnika przepisy te naruszone zostały przez błędne przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest zwykłym podaniem i podlega rygorom przewidzianym w art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w razie braku uzasadnienia tego wniosku, konieczne jest wezwanie przez organ do uzupełnienia jego braków. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 K.p.a. wniosek taki stanowi podanie o podwyższonym standardzie procesowym i wymaga od strony dochowania staranności przy jego składaniu i spełnienia wymogów określonych tym przepisem, zaś ewentualny brak uprawdopodobnienia okoliczności, z powodu których strona uchybiła terminowi, obciąża stronę. Drugi zarzut podnosił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8-9 oraz art. 58 § 1 i art. 63 § 2 K.p.a. Pełnomocnik ponownie zaakcentował, że wniosek o przywrócenie terminu powinien spełniać wymogi określone w art. 58 § 1 K.p.a., toteż organ nie był zobowiązany wzywać skarżącą do usunięcia braków wniosku, skoro wniosek nie był obarczony brakami formalnymi wynikającymi z art. 63 § 2 K.p.a. W jego ocenie uzasadnienie wniosku stanowiło dodatkowy element, którego brak naraził stronę na negatywne konsekwencje, lecz nie uniemożliwił jego oceny. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał treść art. 58 § 1 K.p.a. i wyraził pogląd, że przywrócenie terminu możliwe jest w sytuacji, gdy wniosek zawiera uzasadnienie uprawdopodabniające okoliczności, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony, natomiast brak przedstawienia tych okoliczności naraża stronę na odmowę przywrócenia terminu. W tym kontekście zauważył, że w takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany do wzywania strony do uzupełnienia barków formalnych, poprzez przedstawienie tych okoliczności. Następnie pełnomocnik powołał orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie braków formalnych pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie im dalszego biegu, nie zaś okoliczności uznanych przez organ za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Treść powołanego przepisu nie może zatem być wykładana szeroko w sposób zmierzający do merytorycznej oceny wniosku. Wzywając stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, organ wkroczyłby wszak w jego ocenę, dając przy tym stronie możliwość uprawdopodobnienia okoliczności, dla których uchybiła terminowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony nią wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Problem, który został rozstrzygnięty tym wyrokiem, a następnie stał się przedmiotem obu zarzutów kasacyjnych, zamyka się w pytaniu o kwalifikację prawną braku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, polegającego na niepodaniu jakiegokolwiek jego uzasadnienia, a co za tym idzie o rodzaj reakcji procesowej, jaką wobec tego braku powinien przyjąć organ odwoławczy, ustosunkowując się do wniosku po wcześniejszym stwierdzeniu w drodze postanowienia uchybienia wspomnianego terminu. Poza sporem bowiem pozostaje, że wniosek taki, który uzasadnienia nie zawiera, jest dotknięty brakiem, skoro przywołany pośród podstaw kasacyjnych art. 58 § 1 K.p.a. stanowi wyraźnie, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W końcowej części przytoczonego przepisu nałożono więc na zainteresowanego, czyli stronę, która uchybiła terminowi, obowiązek podania przyczyny mającej to uchybienie usprawiedliwić, formułując przez to jednocześnie warunek umożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku. Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji, gdy rozpatrywany warunek nie zachodzi, zastosowanie znajduje art. 64 § 2 K.p.a., w świetle którego jeżeli podanie nie spełnia innych - niż wymieniony w art. 64 § 1 K.p.a., tj. wskazanie adresu wnoszącego podanie - wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej trafnie zakwestionował ten pogląd w ramach zarzutu odniesionego do przytoczonego przepisu, choć przywołane przez niego argumenty nie są wzajemnie spójne i nie prowadzą do prawidłowych konkluzji. Pełnomocnik organu najpierw stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu nie jest zwykłym podaniem podlegającym rygorom określonym w art. 63 § 2 i w powołanym w art. 64 § 2 K.p.a., po czym sam sobie zaprzeczył, określając omawiany wniosek jako podanie, choć "o podwyższonym standardzie procesowym", co – jak można mniemać – oznacza, że powinno ono odpowiadać wymogom innym niż dotyczące pozostałych tego rodzaju pism. Wyjaśniając tę kwestię zaznaczyć trzeba, że wniosek o przywrócenie terminu procesowego bezsprzecznie stanowi podanie w rozumieniu powyższej regulacji, gdyż inicjuje postępowanie w tym przedmiocie, aczkolwiek wpadkowe względem postępowania głównego, i musi spotkać się z przewidzianym prawem procesowym stanowiskiem organu, do którego go skierowano. Tym samym niewątpliwie musi ono zawierać te elementy, jakie wedle art. 63 § 2 K.p.a. są warunkami formalnymi wszystkich podań, a mianowicie co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Już jednak z tego ostatniego zastrzeżenia wynika, że katalog warunków formalnych podań ma charakter otwarty i że wymogi wyliczone w art. 63 § 2 K.p.a. mogą być uzupełnione przez przepisy szczególne w przypadku określonych kategorii podań o dalsze treści lub czynności, które umożliwiają nadanie im biegu pozwalającego rozstrzygnąć w przedmiocie wyrażonego w nich żądania adresowanego do organu. Również w odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu przewidziano wymogi inne niż te, o których mowa w art. 63 § 2 K.p.a., dostosowane do specyfiki postępowania wpadkowego, jakie trzeba przeprowadzić, by ten wniosek rozpoznać. Zgodnie z art. 58 § 2 jednocześnie z wniesieniem wniosku (verba legis: prośby) trzeba wszak dopełnić czynności, dla której określony był termin. Jednakże wbrew zapatrywaniom Sądu pierwszej instancji do warunków formalnych w rozważanym znaczeniu nie należy jednak wymóg sprowadzający się do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, który ma charakter materialny w tym sensie, że może on być badany jako przesłanka przywrócenia terminu, nie zaś prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Kategorię braków formalnych podania należy wszak ograniczyć do tych, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność prowadzenia postępowania, wobec czego wezwanie do usunięcia tych braków, kierowane do wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., nie może zmierzać do merytorycznej oceny podania (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 352/15, LEX nr 1666093 oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę). Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo więc zobowiązał organ, by podczas ponownego rozpatrywania sprawy wezwał skarżącą do uzupełnienia podania pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 K.p.a., a zatem pozostawienia go bez rozpatrzenia, właściwym wezwaniu do usunięcia braków formalnych. Nie oznacza to jednak, że organ nie powinien wystosować do skarżącej wezwania i że mógł przejść do porządku nad materialnym brakiem jej wniosku o przywrócenie terminu. Wniosek ten spełnia bowiem wprawdzie warunki formalne niezbędne do nadania mu biegu, lecz nie zawiera danych, które są konieczne do merytorycznej oceny wyrażonego nim żądania, tj. nie wskazuje okoliczności mających uprawdopodabniać, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącej, jak tego wymaga art. 58 § 1 K.p.a. Pełnomocnik organu z jednej strony dostrzegł, że brak ten uniemożliwia taką ocenę, z drugiej wszelako nie zauważył, że w zaskarżonym postanowieniu w istocie – mimo to – tej oceny dokonano. Organ rozpoznał nim przecież wniosek skarżącej merytorycznie, odmawiając przywrócenia terminu do złożenia odwołania, a w uzasadnieniu wytknął jej brak staranności i niedbalstwo. W konsekwencji wypowiedział się w kwestii winy skarżącej, będącej przesłanką przywrócenia terminu, chociaż nie ustalał powodów, dla których skarżąca nie wniosła odwołania w terminie, i nie znał przyczyny, jaka jej zdaniem przemawiała na rzecz wniosku, usprawiedliwiając uchybienie tego terminu. Całkowicie chybiony jest więc zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., obligującego organy administracji publicznej do podejmowania, także z urzędu, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Otóż organ, kierując się dyrektywami wynikającymi z tego przepisu, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, powinien co najmniej wezwać skarżącą do uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, zastrzegając, iż stosownie do art. 58 § 1 K.p.a. od kwestii tej zależy wynik tego rozstrzygnięcia. Wezwanie to należało zatem opatrzyć odpowiednim rygorem, tj. nie tym właściwym dla usuwania braków formalnych, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, lecz wskazującym na możliwość oddalenia wniosku (odmowy przywrócenia terminu). Tego rodzaju działanie nie byłoby przy tym wyręczaniem skarżącej w wykonywaniu obowiązku, jaki na podstawie przywołanego przepisu na niej spoczywa, czy też wręcz przerzuceniem tego obowiązku na organ, ale wyrazem dążenia organu do realizacji zasady określonej w art. 7 K.p.a. Organ uczyniłby wówczas zarazem zadość zasadom pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz informowania stron, przewidzianym w powołanych w skardze kasacyjnej art. 8 oraz 9 K.p.a. Bezsprzecznie zasadom tym nie sprzyja odmowa przywrócenia terminu na podstawie arbitralnego przekonania o winie strony i bez próby uświadomienia jej powinności wypływających z art. 58 § 1 K.p.a. oraz negatywnych następstw ich niedopełnienia. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.