I OSK 1617/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 265/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Gd 265/21) – orzekając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - oddalił sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: 1) naruszenie art. 64e p.p.s.a. - poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a.; 2) naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. - poprzez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji, rozpoznając sprzeciw, powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., dojść do wniosku, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości; W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnosiła o przeprowadzenie rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a. (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zatem wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony, bowiem w myśl ust. 3 ww. przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w składzie jednoosobowym. Przypomnieć zatem na wstępie wypada, że z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, iż decyzją z [...] grudnia 1974 r. Wiceprezydent Miasta [...] zezwolił Zakładowi Energetycznemu w [...] na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...]Inwestycja przebiegała m.in. przez położoną w [...] działkę nr [...] będącą własnością R.i Z. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z 31 lipca 2007 r., sygn. XII Ns 945/07, spadek po zmarłym 7 października 1977 r. J. Z. nabyli: żona R. Z., córka J.K. i syn B.Z.– każdy w 1/3 części spadku. Natomiast spadek po R. Z. nabyli: córka J.K. w 1/2 części spadku, wnuczka M.G. w 1/6 części spadku, wnuk T. Z. w 1/6 części spadku oraz wnuk W. Z. w 1/6 części spadku. Wnioskiem z 31 maja 2019 r. T. Z., M. G., W. ., J.Z. i J. K., reprezentowani przez radcę prawnego P. C., wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako u.g.n.) w związku ze szkodami powstałymi na działce oznaczonej ówcześnie nr [...] (obecnie działki nr [...] obr. [...]). Wnioskodawcy wskazali, że szkoda polega na obniżeniu wartości nieruchomości wskutek wydania przez Wiceprezydenta Miasta [...] decyzji z [...] grudnia 1974 r. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (dalej w skrócie: u.z.t.w.n.). Pismem z 5 czerwca 2019 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania jednocześnie informując, że J. Z. nie jest stroną postępowania, ponieważ nie jest spadkobierczynią R.i Z.. Decyzją z [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działki nr [...], obręb [...]położonych w [...], dla których Sąd Rejonowy [...]w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] tj. dawnej parceli nr [...], na podstawie decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1974 r. Organ uznał bowiem, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 233 oraz art. 128 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wojewoda [...], decyzją z [...] marca 2021 r., po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców, działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta z dnia 9 marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy wskazał, że kwestia dopuszczalności stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n.") do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n. należała do spornych w orzecznictwie. Jednakże obecnie, zgodnie z uchwałą NSA z 22 lutego 2021 r., sygn. I OPS 1/20, odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. – odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia prawa do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – znajduje zastosowanie do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tą możliwość (ostateczna decyzja). Zatem Wojewoda uznał, że nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za ograniczenie korzystania ze spornej nieruchomości. Odnosząc się do kluczowej w sprawie kwestii, tj. ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie, Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Tym samym jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielom lub ich następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4, nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. (odpowiadającemu co do zasady art. 35 u.z.t.w.n.), to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Dlatego też, zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie wnioskodawcy – jako spadkobiercy właściciela nieruchomości – bezspornie byli więc, uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że zachodziła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji w jej całokształcie, z uwzględnieniem, iż spadkobiercy dawnej właścicielki mogą wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym, przy czym Wojewoda w pierwszej kolejności nakazał Prezydentowi przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie, czy została już wydana decyzja orzekająca o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (z uwzględnieniem oświadczeń wnioskodawców złożonych w tym zakresie), a następnie zlecenie wykonania operatu szacunkowego. Oddalając sprzeciw [...] S.A. z siedzibą w [...] na ww. decyzję Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane przez ten organ okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2020 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (wynikającym z naruszenia prawa materialnego), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd I instancji dokonał szerokiej analizy przepisów art. 35 u.z.t.w.n. oraz art. 124 ust.1, 128 i 129 ust.5 pkt 3 u.g.n., podzielając przy tym pogląd organu odwoławczego, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. jest jednym ze sposobów wywłaszczenia, zaś w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie tej ustawy zastosowanie znajdzie obecnie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż roszczenia odszkodowawcze, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. nie uległo przedawnieniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie Wojewoda prawidłowo wskazał także, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., (sygn. akt I OPS 1/20), w której stwierdzono, iż "odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wytłaczania nieruchomości.". Tym samym Sąd I instancji wskazał, że będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w powołanej uchwale z dnia 22 lutego 2021 r. i w pełni aprobując wyrażony w niej pogląd, podziela ocenę Wojewody [...] co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. Prawidłowo przy tym, w ocenie Sądu, Wojewoda [...] wskazał na potrzebę ustalenia w pierwszej kolejności, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Wojewody odnośnie ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego przez organ I instancji. Konkludując, Sąd Wojewódzki stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., będących zarazem konsekwencją błędnej oceny prawnej, Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, iż decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, iż wnioskodawcy, jako spadkobiercy mogą domagać się ustalenia odszkodowania. Sąd podkreślił jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Z tym wyrokiem nie zgodziła się Spółka [...] S.A., wskazując przede wszystkim, iż Sąd I instancji, rozpoznając sprawę w zakresie określonym w art. 64e p.p.s.a., całkowicie bezzasadnie dokonał wykładni przepisów materialnych mogących mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także dokonaną przez Sąd wykładnię tych przepisów. W tym zakresie Spółka podniosła, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości, co poddaje w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. W niniejszej sprawie wnioskodawcy nie zdołali jednak udowodnić, że ich poprzednik prawny taki wniosek złożył. Brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje więc obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Spółka podniosła ponadto, że gdyby jednak uznać, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może znaleźć zastosowanie przy ustaleniu odszkodowania za szkody powstałe w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., to całkowicie bezpodstawny jest pogląd zgodnie z którym odszkodowanie to przysługuje również spadkobiercom osoby będącej adresatem owej decyzji, bowiem odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n,. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to, zdaniem Spółki, nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie wyjaśnić, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji – w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. W wyroku z 16 października 2019 r. (sygn. akt II OSK 3080/19), CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, także że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (zob. np wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż w rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnoprawnych, bowiem przepisy te w sposób bezpośredni determinowały zakres prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku spadkobierców właścicieli nieruchomości o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Podstawą prawną tego zezwolenia, wynikającego z decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało zaś oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. Z kolei, różnica stanowisk między organem I i II instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie dotyczyła odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Spór w tej kwestii koncentrował się bowiem wokół tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być aktualny właściciel nieruchomości (jego spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa. Jak słusznie podnosił Sąd I instancji, powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20), w której stwierdzono, "że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". Wskazać w tym miejscu zatem należy, że cytowana uchwała potwierdziła ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu wyraźnie zaznaczono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. Odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Ponadto, zdaniem NSA, przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie była do zaakceptowania, ponieważ naruszała konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Nie można bowiem wykluczyć, iż mogło dojść do wywłaszczenia prawa bez ustalenia przysługującego z tego tytułu odszkodowania. Wskazano ponadto, że z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika przy tym równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo zaakceptował ocenę Wojewody [...] co do dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicielki nieruchomości, której ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n., wskazując na aktualną możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W związku z tym, z uwagi na odmienny pogląd wyrażony w tej kwestii przez organ I instancji, niewątpliwie istniały w przedmiotowej sprawie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji błędnie bowiem określił prawotwórcze okoliczności właściwe w sprawie, a w konsekwencji nie przeprowadził postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W wyniku odmowy przyznania spadkobiercom właścicieli nieruchomości zajętej pod budowę linii elektroenergetycznej statusu strony w niniejszym postępowaniu, organ I instancji nie ustalił przede wszystkim, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki została już wcześniej wydana decyzja o ustaleniu odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to bowiem podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, gdyż determinuje ona pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo więc określił zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzać organ I instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Odnosząc się zaś do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii dotyczącej przedawnienia, należy stwierdzić, że również w tym względzie prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r. jak również w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza zatem, że nawet gdy sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c., to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, zasady te nie obowiązują, bowiem brak jest stosownej regulacji prawnej. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu. § 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest zatem występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Taką wyraźną regulację zawierał art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n., który przewidywał 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w zasiewach, uprawach i plonach. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalenia wysokości odszkodowanie zostały wyczerpująco unormowane w Rozdziale V Działu III u.g.n., gdzie nie przewidziano żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów K.c. Z tego też względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej na cele przesyłu energii elektrycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Z tych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a.