I OSK 1624/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA del. Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Bk 318/08 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wydania nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Bk 318/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, zwanego dalej SKO, z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie wydania nieruchomości - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Zastępca Prezydenta Miasta B., po uprzednim doręczeniu upomnienia, wystawił Polskiemu Związkowi Działkowców Okręgowemu Zarządowi [...] w B., zwanemu dalej PZD OZP, tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2007 r. dotyczący wykonania obowiązku polegającego na wydaniu Gminie B. nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 29,8589 ha; podstawę tytułu stanowiła decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. [...], którą orzeczono o likwidacji bez odszkodowania czasowego ogrodu działkowego zlokalizowanego na działce nr [...], wyznaczając datę [...] grudnia 1986 r. Po otrzymaniu tytułu wykonawczego PZD OZP wniósł zarzuty podnosząc, że nie jest zobowiązanym w sprawie, nie istnieje możliwość wykonania obowiązku, a nadto tytuł podpisała osoba nieuprawniona. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nie uwzględniając zarzutów powołał art. 125 Statutu [...] Związku Działkowców który wskazuje, że to Zarząd Okręgu jest legitymowany do reprezentacji i działania w imieniu użytkowników ogrodów działkowych, a więc jest zobowiązanym. Wskazując na wyrok NSA sygn. II OSK 509/05 zawierający interpretację pojęcia "niewykonalność" wyjaśnił, że taka sytuacja nie występuje w sprawie. Natomiast Zastępca Prezydenta był upoważniony do prowadzenia postępowań egzekucyjnych na podstawie Zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W zażaleniu PZD OZP podtrzymał uprzednio sformułowane zarzuty. SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], nie uwzględniło zażalenia i przytoczyło art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm./, zwanej dalej u.p.e.a. stwierdzając, że żaden z zarzutów nie spełnia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Osobą zobowiązaną jest bowiem PZD Okręgowy Zarząd [...], co wynika z art. 27 i art. 28 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych /Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm., zwanej dalej ustawą o ROD/ oraz § 108, § 123 i § 125 Statutu PZD z dnia [...] kwietnia 2006 r. Co do niewykonalności obowiązku SKO stwierdziło, że dla wykonalności nie ma znaczenia fakt faktycznego korzystania z działek przez członków Ogrodu, czy też nakłady tam poczynione, gdyż są to trudności jedynie organizacyjne. Natomiast niewłaściwa reprezentacja organu egzekucyjnego nie występuje w sprawie, gdyż organ może upoważnić swoich pracowników do załatwiania określonych spraw, co ma miejsca w konkretnym przypadku, gdyż prezydent w zarządzeniu zlecił załatwianie określonych spraw swym zastępcom. W skardze PZD OZP zarzucił postanowieniu SKO naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy o ROD przez objęcie postępowaniem bez podstawy prawnej całej nieruchomości, art. 41 tej ustawy poprzez pominięcie, że czasowy ROD uzyskał status ogrodu stałego, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 33 pkt 3 w zw. z art. 1A pkt 20 u.p.e.a. w zw. z art. 8 i art. 27 ustawy o ROD i § 123 i § 125 Statutu PZD, poprzez uznanie skarżącego za zobowiązanego w sprawie. Nadto naruszenie art. 33 pkt 4 u.p.e.a., poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku, którego nie jest w stanie wykonać, gdyż nie dysponuje nieruchomością; wreszcie rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. polegające na skierowaniu postanowień do osoby nie będącej stroną w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2007 r. spełnia wymogi z art. 27 u.p.e.a. Wystawiony został na podstawie decyzji Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. [...] orzekającej o zlikwidowaniu, bez odszkodowania, czasowego ogrodu działkowego położonego w B. przy ul. [...] i odebraniu tego gruntu z dniem [...] grudnia 1986 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] października 1986 r., zaś skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem NSA sygn. I SA 11/87. Decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wynikający z niej obowiązek wiąże strony. Uprawnionym do wykonania obowiązku jest Prezydent Miasta B. /art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a./. Wskazując na art. 33 tej ustawy WSA uznał, że żaden z zarzutów nie jest zasadny. Skarżący jest osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] grudnia 1985 r., a wynika to z art. 27 ustawy o ROD oraz Statutu, który w § 125 ust. 1 i 2 stanowi, że zarząd okręgowy występuje w sprawach dotyczących gruntów zajętych przez ROD, działa w imieniu i reprezentuje okręg na zewnątrz, w tym w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych. § 13 Statutu wylicza kategorie spraw, które przynależą do zarządu okręgowego, gdzie w punkcie 21 wymieniono opiniowanie wniosków dotyczących likwidacji całości lub części ROD oraz jej przeprowadzenia. Stąd też organy słusznie przyjęły, że PZD Okręgowy Zarząd [...] w B. posiada przymiot strony, bo w jego kompetencji pozostaje przeprowadzenie likwidacji przedmiotowego ogrodu. Analogiczne stanowisko zajął WSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Bk 126/09. Tym samym nie można przyjąć, aby do wydania nieruchomości był zobowiązany Zarząd RDO, tj. zarząd podstawowej jednostki organizacyjnej. Nieuprawnione jest również powoływanie się na art. 32 ustawy o ROD, gdyż przepis ten odnosi się do sporów wewnętrznych – między członkiem PZD a organami PZD. Także w sprawie nie występuje przypadek niewykonalności nałożonego obowiązku. Za niewykonalny uznaje się bowiem obowiązek tylko wówczas, gdy jest niemożliwy do przeprowadzenia przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki /zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1365/07/. Nakłonienie członków PZD do opuszczenia poszczególnych ogrodów może być przykre i wiązać się z trudnościami, jednakże nie oznacza to niewykonalności obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Bezpodstawny jest również zarzut niewłaściwej reprezentacji organu egzekucyjnego, a wynika to z załączonego do akt Zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., Zarządzenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz upoważnienia z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydenta Miasta B. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., gdyż przepisy te można stosować tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, a niniejsze dotyczy postępowania "zwykłego". W skardze kasacyjnej Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w B., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 i art. 15 ust. 1 i ust. 12 ustawy o ROD w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 222 § 2 kc oraz art. 336, art. 342 i art. 344 kc poprzez uznanie, że PZP OZP bez naruszenia prawa własności i ochrony posiadania może wydać bez zgody właścicieli nasadzeń i urządzeń znajdujących się we władaniu poszczególnych działkowców w postępowaniu toczącym się wyłącznie przeciwko Polskiemu Związkowi Działkowców, z pominięciem użytkowników działek; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art.1 i art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez: - naruszenie art. 33 pkt 3 w zw. z art. 1A pkt 20 u.p.e.a. w zw. z art. 8 i art. 27 ustawy o ROD i § 123 oraz § 125 Statutu poprzez uznanie skarżącego za zobowiązanego w sprawie egzekucyjnej, w tym do wydania poszczególnych działek, - naruszenie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. poprzez nałożenie obowiązku, którego nie jest w stanie wykonać, tj. wydania nieruchomości nr [...] – poszczególnych działek bez zgody a nawet przy sprzeciwie użytkowników terenu i właścicieli mienia na tych działkach, - nieprzeprowadzenia postępowania na okoliczność możliwości przekazania działek przez OZP PZP. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną zakwestionowano stanowisko, jakoby zarzuty skargi były niezasadne. Wynika to z art. 32 ustawy o ROD, który po wyczerpaniu postępowania wewnątrzorganizacyjnego odsyła na drogę sądową co oznacza, że nie jest to wewnętrzny problem PZD, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy nasadzenia urządzenia i obiekty znajdujące się na działce stanowią własność użytkownika. Własność ta nie podlega ograniczeniom, a jedynie konstytucyjnej ochronie oraz art. 222 kc, a także art. 344 kc. Zatem bez narażenia się na odpowiedzialność prawną PZD OZP nie może wbrew woli działkowców przekazać użytkowany przez nich obiekt. Chcąc wejść w posiadanie poszczególnych działek organ egzekucyjny powinien uzyskać zgodę ich użytkowników i skierować postępowania egzekucyjne przeciwko "opornym". WSA myli więc wykonalność zobowiązania w znaczeniu faktycznym, z niewykonalnością ze względu na przeszkody prawne. Bezprawne działanie takiej organizacji jak PZD nie znajduje wytłumaczenia. Co do przekazania mienia będącego w dyspozycji i stanowiącego własność PZD, skarżący nie stawia przeszkód. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu uwzględnia tylko nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną. Na wstępie wskazać należy na przepis art. 176 p.p.s.a. który określa, jakim wymaganiom formalnym powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, ogólnie wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i ich uzasadnienie, nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek nie tylko podania, jaki przepis został naruszony ale wymaga precyzyjnego wskazania zarówno artykułu, paragrafu, ustępu czy też punktu, który miał zostać naruszony. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych winno szczegółowo wskazywać, do jakiego naruszenia przepisów doszło oraz na czym to naruszenie polegało i dodatkowo – w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania – winno wykazywać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania wymagań takich nie spełnia. Zarzuca naruszenie art. 1 i art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 33 pkt 3 w zw. z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. w zw. z art. 8 i art. 27 ustawy o ROD i § 123 oraz § 125 Statutu, przez uznanie skarżącego za zobowiązanego w sprawie egzekucyjnej, w tym do wydania poszczególnych działek, a także na naruszenie art. 33 pkt 4 u.p.e.a. poprzez nałożenie obowiązku, którego nie jest w stanie wykonać, tj. wydania nieruchomości nr [...] – poszczególnych działek bez zgody a nawet przy sprzeciwie użytkowników terenu i właścicieli mienia na tych działkach; wskazuje też na nieprzeprowadzenie postępowania na okoliczność możliwości przekazania działek przez OZP PZP. Tak postawiony zarzut nie tylko, że nie zawiera uzasadnienia, to również nieprecyzyjnie został postawiony /art. 3 ust. 1 p.p.s.a./, nie mówiąc już o braku wykazania, że naruszenie tychże przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 p.p.s.a., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten zawiera definicją legalną sprawy administracyjnej a ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, dlatego z mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. objęta jest zakresem działania sądów administracyjnych. Stąd też WSA rozpoznał skargę na postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o nie uwzględnieniu zarzutów. Wobec tego nieporozumieniem jest postawienie zarzutu naruszenia przez WSA przepisu art. 1 p.p.s.a. Jeśli chodzi o drugi z przepisów to należy zauważyć, że art. 3 p.p.s.a. dzieli się na paragrafy, a paragraf drugi dzieli się na punkty; w przepisie tym nie pojawia się natomiast ustęp co oznacza, że WSA nie mógł naruszyć przepisu wymienionego w skardze kasacyjnej, a to art. 3 ust. 1 p.p.s.a., gdyż przepis taki nie istnieje. Zasadą jest, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy /art. 133 § 1 p.p.s.a./. Natomiast uzupełniające postępowanie dowodowe uregulowane w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. może być przeprowadzone z urzędu lub na wniosek strony tylko z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nadto nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie skarżący kasacyjnie jakichkolwiek wniosków dowodowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie składał, nie podał też, w jakim zakresie występowały istotne wątpliwości, które uzupełniające postępowania dowodowe mogło wyjaśnić. Jeśli chodzi natomiast o naruszenie art. 33 pkt 3 w zw. z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., w zw. z art. 8 i art. 27 ustawy o ROD i § 123 oraz § 125 Statutu oraz art. 33 pkt 4 u.p.e.a, to powiązanie regulacji tych z omówionymi wyżej przepisami procedury sądowoadministracyjnej było wadliwe. Nadto, jak już wyżej zaznaczono, zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony, a ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować skarżącego kasacyjnie i domniemywać, na czym miało polegać naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów i doszukiwać się wpływu tego naruszenia - i to istotnego – na wynik sprawy, dlatego odniesienie się do postawionego zarzutu nie było możliwe. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że sprawa dotyczy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, gdzie całość postępowania uregulowana jest w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. I tak, stosownie do przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 i art. 15 ust. 1 i ust. 12 ustawy o ROD w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 222 § 2 kc oraz art. 336, art. 342 i art. 344 kc poprzez uznanie, że PZP OZP bez naruszenia prawa własności i ochrony posiadania może wydać bez zgody właścicieli nasadzeń i urządzeń znajdujących się we władaniu poszczególnych działkowców w postępowaniu toczącym się wyłącznie przeciwko Polskiemu Związkowi Działkowców, z pominięciem użytkowników działek. Tak postawiony zarzut w istocie podważa wymagalność nałożonego obowiązku, dlatego w niniejszym postępowaniu, z uwagi na art. 29 § 1 u.p.e.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dodać też wypada, że kwestia udziału w tym postępowaniu użytkowników ogrodów działkowych została już prawomocnie rozstrzygnięcia postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2009 r. Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.