I OSK 1627/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 768/21 w sprawie ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 lipca 2021 r. nr SKO.4118.129.2021 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 768/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 6 lipca 2021 roku nr SKO.4118.129.2021 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego, oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, że okoliczność ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych musi wynikać z orzeczenia sądu (względnie z postanowienia sądu albo ugody zatwierdzonej przez sąd rodzinny), aby wywołać określony w rozważanym przepisie skutek w postaci ustalenia kwoty świadczenia wychowawczego każdemu z rodziców, w wysokości połowy kwoty tego świadczenia przysługującego za dany miesiąc. W ocenie Sądu I instancji, w realiach niniejszej sprawy, warunki te nie zostały spełnione. Nie ma bowiem wątpliwości, że orzekając o rozwodzie skarżącego i jego byłej żony sąd nie orzekł jednocześnie o formie sprawowania opieki na dzieckiem. Wprawdzie sąd powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom, ale nie ustalił kontaktów z ojcem, ani nie wypowiedział się o opiece naprzemiennej, a jednocześnie wprost określił, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania matki dziecka. Zasadnie zatem organy administracji publicznej przyjęły, że w dacie orzekania skarżący nie legitymował się orzeczeniem sądu o ustanowieniu opieki naprzemiennej (ani ugodą w tym przedmiocie), czego wymaga art. 5 ust 2a analizowanej ustawy. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył T. A. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2a ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407, dalej "u.p.p.w.d."), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie tylko, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie; 2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanych, jednocześnie oświadczając, iż nie zostały one opłacone ani w całości ani w części. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzuty oparte na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, w takiej sytuacji - co do zasady - w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez sąd I instancji, był prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można było przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego, ale w rozpoznawanej sprawie analiza zarzutów materialnoprawnych prowadziła jednak do wniosku, że to te zarzuty winny być rozważone w pierwszej kolejności. Prawidłowa bowiem wykładnia prawa materialnego wyznaczała w tym przypadku zakres postępowania dowodowego, a istota niniejszego sporu sprowadza się do ustalenia, czy dziecko wnioskującego znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców, a co za tym idzie, czy w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Jakkolwiek wprowadzeniu pojęcia opieki naprzemiennej nie towarzyszyło zdefiniowanie tegoż wyrażenia, to aktualnie sądownictwo administracyjne zgodnie wskazuje, że pod tym pojęciem należy uznawać opiekę wykonywaną na podstawie orzeczenia sądu powszechnego wykonywaną przez oboje rodziców w następujących po sobie porównywalnych okresach, zakładającą naprzemienne zamieszkiwanie dziecka u każdego z rodziców (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4362/18; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r., I OSK 1327/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Redakcja powyższego przepisu, w szczególności zwrot "w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców (...)", będąca w tej części powtórzeniem derogowanego art. 2 pkt 16 tejże ustawy, jasno wskazuje na językową istotność dystynkcji wskazującej na konieczność wynikania opieki naprzemiennej z orzeczenia sądu. Wykładnia funkcjonalna powyższej regulacji dostarcza dalszych argumentów przemawiających za ową istotnością (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., I OSK 1807/17; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., I OSK 1674/17; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., I OSK 778/17; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., I OSK 392/19, www. orzeczenia. nsa.gov.pl CBOSA). W niniejszej sprawie, na podstawie zebranego materiału dowodowego można stwierdzić, że w wyroku z dnia 16 maja 2014 r. Sądu Okręgowego w Łodzi XII Wydział Cywilny Rodzinny sygn. akt XII C 1644/13, wskazano, że władza rodzicielska nad małoletnią córką skarżącego została powierzona obojgu rodzicom i w którym ustalono, iż miejscem zamieszkania dziecka będzie miejsce zamieszkania matki – J. Ż.. Tym samym należało uznać, iż skarżący nie wypełnia warunku wspólnego zamieszkiwania z małoletnim dzieckiem, a zatem nie wypełnia podstawowego warunku przyznania świadczenia wychowanego na gruncie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. Skarżący kasacyjnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pomija użyty w art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. zwrot "zgodnie z orzeczeniem sądu", starając się wykazać, że opieka nad córką sprawowana jest faktycznie w formie opieki naprzemiennej. Należy jednak zauważyć, iż opieka naprzemienna, jako związana z relacjami między rodzicami i dziećmi pozostaje instytucją prawa rodzinnego, a jej ustanowienie stanowi rozstrzygnięcie o władzy rodzicielskiej. Instytucja opieki (pieczy) naprzemiennej znajduje bowiem oparcie w uprawnieniu sądu rodzinnego i opiekuńczego do rozstrzygania o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej, którą rodzice muszą posiadać, przez ustalenie miejsca pobytu dziecka, nie zaś w uprawnieniu tegoż sądu do rozstrzygnięcia o prawie do kontaktów, które jest kwestią pochodną od miejsca pobytu dziecka. Przy czym pozostawienie obojgu rodzicom pełnej władzy rodzicielskiej, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, nie jest tożsame z powierzeniem im opieki (pieczy) naprzemiennej, a więc pozostawienie nieuszczuplonej władzy rodzicielskiej nie oznacza automatycznie powstania pieczy naprzemiennej (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4362/18 i przywołane tam poglądy doktryny (CBOSA). Należy także podzielić stanowisko zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 392/19 (CBOSA), że strona domagając się przyznania świadczenia wychowawczego występuje w istocie o pomoc ze środków publicznych. Przyjmuje się natomiast, iż warunki przyznania i realizacji takiej pomocy mogą być przez ustawodawcę ukształtowane w sposób bardziej restrykcyjny niż gdyby nie miała ona charakteru publicznego. Warunki te mogą dotyczyć chociażby konieczności zgody strony na głębszą ingerencję organów w sferę jej prywatności czy też spełnienia dodatkowych warunków już w momencie ubiegania się o pomoc. Reasumując, skoro skarżący na dzień składania wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego( 26 kwietnia 2021 r.) nie legitymował się stosownym orzeczeniem sądu powszechnego w zakresie opieki naprzemiennej, należało w pełni podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnią córką i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego, a co za tym idzie uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 a u.p.p.w.d. za bezzasadny. Za niezasadne należy także uznać zarzuty opisane w pkt 2 skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz rozważył wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia okoliczności, wobec czego nie wystąpiła konieczność odniesienia się do zarzutów i twierdzeń niemających znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa jednak zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych, a jedynie zmierza do polemiki z dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd Wojewódzki prawidłowością oceny zebranego materiału dowodowego. Tymczasem, akta sprawy wskazują, że słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że rozpoznając sprawę dokonano wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego(art. 7 i 77 k.p.a.), w szczególności zwrócono uwagę na brak legitymowania się przez skarżącego orzeczeniem sądu powszechnego, które by wskazywało, że jest sprawowana przez niego opieka nad córką naprzemiennie wraz z byłą małżonką. Ocena ta znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W zakresie dotyczącym orzeczenia o kosztach pełnomocnika z urzędu, właściwy pozostaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.