I OSK 1630/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Jolanta Sikorska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1631/05 w sprawie ze skargi A. P., T. M. i I. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu adwokatom R. O. i M. P.-Ż. w kwotach po 120 (sto dwadzieścia) złotych oraz po 26,40 (dwadzieścia sześć, 40/100) złotych tytułem 22 % podatku od towarów i usług. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa/1631/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. P., T. M. i I. J., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono, na wniosek ww., zmiany lub uchylenia, w trybie art. 154 kpa decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Minister Infrastruktury podnosił, że skoro art. 160 kpa, który ma zastosowanie w sprawie, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 września 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), jako do zdarzenia powstałego przed 1 kwietnia 2004 r., przewidywał drogę postępowania przed sądem powszechnym w przypadku niezadowolenia strony z rozstrzygnięcia wydanego na podstawie tego przepisu, to ostateczna decyzja nie może podlegać zmianie lub uchyleniu w trybie art. 154 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgadzając się z poglądem co do drogi do sądu powszechnego, stwierdził, iż nie wyłącza to możliwości weryfikacji decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych, w tym przewidzianym w art. 154 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł, reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Budownictwa, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 154 w zw. z art. 160 § 5 kpa, skutkującą błędnym uznaniem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji odszkodowawczej, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 154 i 160 kpa, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania, co miało mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zawiera ona zarzuty naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako przepisy prawa materialnego zostały przytoczone art. 154 w zw. z art. 160 § 5 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem prawa procesowego, regulującym zasady i tryb postępowania przed organami administracji, a nie prawa materialnego. Tak wiec zarzut naruszenia przepisów kpa, jako prawa materialnego, jest nietrafny. Natomiast co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, 141 § 4, art. 153 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", to nie można się z nim zgodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany wnioskami ani zarzutami skargi (art. 134 § 1 Ppsa) i tak też uczynił w niniejszej sprawie, wyjaśniając w uzasadnieniu swoje stanowisko, tj. przyczyny rozstrzygnięcia i zawierając wskazówki co do dalszego postępowania organu (art. 141 § 4 Ppsa). Zaskarżone decyzje Sąd uchylił czym nie naruszył art. 145 § 1 lit. c Ppsa, a jego ocena wyrażona w sprawie nie narusza art. 153, bowiem w tej sprawie żadne orzeczenie, które miałoby już wiązać w sprawie nie zapadło, zaś z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem Sądu należy się zgodzić. Postępowanie, o którym mowa w art. 160 kpa, który na mocy art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jest jednoinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, bowiem odwołanie od decyzji wydanej w toku tego postępowania służy do sądu powszechnego. Jednakże to postępowanie jest postępowaniem co do meritum, tj. odmową przyznania odszkodowania, bądź przyznania go w określonej wysokości i w takim przedmiocie otwarta jest droga do sądu powszechnego. Jednakże wydana decyzja jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa i żaden przepis nie wyłącza możliwości poddania jej weryfikacji na zasadach i w trybach przewidzianych w kpa, tak jak to ma miejsce do każdej ostatecznej decyzji administracyjnej. Weryfikacja decyzji ostatecznej otwiera drogę administracyjną odwoławczą i sądowoadministracyjną, chyba że weryfikacja ta zakończy rozstrzygnięciem co do meritum, wówczas właściwa jest droga do sądu powszechnego. Postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa, bowiem dotyczy odmowy odszkodowania, o którym mowa w art. 160 kpa, jest tylko rozstrzygnięciem w zakresie wystąpienia bądź nie przesłanek przewidzianych w art. 154 kpa, lecz niedotyczącym meritum sprawy, tj. wydanym w przedmiocie odszkodowania. Takie bowiem rozstrzygnięcie, otwierające drogę do sądu powszechnego, będzie mogło zapaść tylko wówczas, gdy decyzja odmawiająca przyznania prawa zostałaby uchylona. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż odmowa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, odmawiającej przyznania odszkodowania tylko dlatego, że w sprawie objętej art. 160 Ppsa służy droga do sądu powszechnego, narusza prawo. Weryfikacja decyzji ostatecznej jest dopuszczalna i rozstrzygniecie organu powinno zapaść po zbadaniu zaistnienia bądź nie, przesłanek wskazanych w art. 154 kpa. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 i art. 250 Ppsa.