I OSK 1631/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 736/21 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lutego 2021 r. nr 69/O/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 736/21 oddalił skargę K.G. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 lutego 2021 r., nr 69/O/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Przasnyskiego z 23 grudnia 2020 r., znak RGN.6821.3.3.2020 o umorzeniu w całości, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości o pow. 0,0306 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. C. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 81 oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez oddalenie skargi i zaniechanie oceny przez Sąd prawidłowości stosowania przepisów k.p.a. przez organy administracji, podczas gdy nie odjęto przez organy administracji publicznej działań mających na celu ustalenie wszystkich istotnych okoliczności niniejszej sprawy i wyjaśnienia istoty żądania skarżącego kasacyjnie, mylnie zarazem przyjmując, że żądanie to jest bezprzedmiotowe, co skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania administracyjnego. 2. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, która nie dotyczyła przedmiotu przepisami tej ustawy regulowanego w sytuacji, gdy ocena żądania strony powinna nastąpić według przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne; - art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h oraz art. 24a ust. 12 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędne jego niezastosowanie w sytuacji, gdy żądanie skarżącego kasacyjnie o zwrot zajętej części działki powinno zostać ocenione w świetle przywołanych przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew stanowisku organów, skarżący nie żąda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, lecz żąda tego, czego w powierzchni jego działki zabrakło w wyniku przeprowadzonej w latach 2010-2011 modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie obrębu ewidencyjnego [...]. Skoro z materiału sprawy wynikało, że nie doszło do wywłaszczenia części nieruchomości skarżącego, jednocześnie jednak wiadome było, że w związku z przygotowaniami do podziału działki ew. nr [...] w związku z zamiarem budowy drogi gminnej, dokonana została aktualizacja ewidencji gruntów, w ramach której zmienione zostały granice działki ew. nr [...], a tym samym i zmniejszona jej powierzchnia o 306 m2, to organ winien mieć świadomość tego, że w istocie strona nie żąda zwrotu, lecz używając potocznego wyrażenia, żąda zwrotu tego, czego w powierzchni jej działki ewidencyjnej zabrakło w wyniku tych czynności. Skarżący kwestionuje to działanie organu administracji, które spowodowało uszczuplenie powierzchni jego działki. Niezależnie zatem, jak sformułowane było żądanie względem organu administracji, organ winien je potraktować tak, jak w danej sytuacji prawnej było to konieczne. Przywoływanie przez organy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie jest jedynie po to, aby umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, co jest oczywiście działaniem niezgodnym z prawem. Z pisemnych motywów wyroku nie wynika, aby Sąd podjął próbę przeanalizowania sformułowanego przez skarżącego żądania pod kątem przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej nie znajdują potwierdzenia, nie doszło do naruszenia ani wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ani wymienionych przepisów prawa materialnego. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na założeniu, że organy wadliwie rozpoznały żądanie skarżącego i niezgodnie z jego wolą i zamiarem przeprowadziły postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n., podczas gdy, zgodnie z jego intencją, postępowanie to powinno zostać przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżącemu zależy bowiem na tym, aby przywrócony został stan, zgodnie z którym jego działka miała powierzchnię o 306 m2 większą, a zatem nie 0,2594 ha jak to wynika obecnie z danych ewidencyjnych, wprowadzonych na skutek przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, ale 0,2900 ha. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w związku z powyższym uwagę, że takie stanowisko zostało przez skarżącego wyraźnie sformułowane po raz pierwszy dopiero w skardze kasacyjnej. W toku prowadzonego postępowania skarżący nie kwestionował natomiast tego, w jaki sposób organy zidentyfikowały treść jego pism i w konsekwencji, jak określiły przedmiot postępowania. Nie formułował też żądania dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Akta sprawy dokumentują, że swoje żądania skarżący kierował do różnych organów. Pismem z 8 maja 2020 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Przasnyszu z wnioskiem o zwrot części jego działki o powierzchni 306 m2, zajętej pod "dziką drogę". W odpowiedzi z 1 czerwca 2020 r. na to pismo, Kierownik Referatu Ewidencji Gruntów i Budynków wyjaśnił, nawiązując do wcześniejszych pism, że w związku z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę drogi gminnej, w ewidencji gruntów i budynków wycofano z rejestru podział działki nr [...] na działki [...] i [...] oraz przywrócono działkę nr [...] o pow. 0.2594 ha. Jednocześnie wskazano, że jeżeli roszczenia skarżącego dotyczą różnicy w powierzchni działki, wynikłej z pomiaru dokonanego w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w latach 2010-2011, to uzyskał on już wyjaśnienia co do przebiegu tego postępowania w pismach z 12 stycznia 2016 r. i 22 marca 2016 r. Wyjaśniono też, że kwestie przebiegu granic i spory graniczne podlegają rozstrzygnięciu w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak zatem należy wnosić, skarżący został poinformowany zarówno o stanie ewidencyjnym dotyczącym jego działki, jak i możliwych trybach weryfikowania przebiegu granic działki (czyli w konsekwencji ustalenia jej powierzchni). Pomimo tego, kolejne żądania skarżący skierował do Wojewody Mazowieckiego, domagając się w pismach z 26 czerwca 2020 r. i 5 października 2020 r. zwrotu 306 m2 gruntu zajętego z jego działki pod budowę "dzikiej drogi niezgodnej z prawem". W pismach tych nawiązano do faktu usunięcia z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, którą dokonano podziału działki i przejęcia na własność publiczną części przeznaczonej pod drogę. W piśmie z 26 czerwca 2020 r. określono, że podstawą żądania są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiadomieniem z 21 października 2020 r. Wojewoda, działając w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wnioski skarżącego z 26 czerwca 2020 r. i z 5 października 2020 r. Staroście Przasnyskiemu, określając je jako wnioski dotyczące zwrotu części nieruchomości o pow. 0,0306 ha, oznaczonej nr [...]. W zawiadomieniu w szczególności powołano przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., przytoczono jego brzmienie i wskazano, że strona domaga się zwrotu części nieruchomości nr [...], w której to sprawie właściwy jest starosta. Zawiadomienie to zostało przekazane do wiadomości skarżącemu. Skarżący pismem z 30 października 2020 r. zwrócił się ponownie do Starosty o zwrot 306 m2 gruntu zajętego pod dziką drogę wydzieloną z jego działki nr [...], nie zakwestionował w żaden sposób kwalifikacji żądania przyjętej przez Wojewodę. Zawiadowaniem z 5 listopada 2020 r. Starosta powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości o pow. 0,0306 ha. W podstawie prawnej podano w szczególności art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 u.g.n., przytoczono także ich brzmienie i zawezwano strony do złożenia wszelkich wyjaśnień i dowodów, w terminie 14 dni. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu 9 listopada 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie skarżący pismem z 16 listopada 2020 r. powołał się na fakt uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i utratę mocy prawnej podziału działki i zwrócił się o "zwrot przejętej bezprawne i odłączonej" z jego księgi wieczystej części działki zajętej pod dziką drogę na podstawie sfałszowanej dokumentacji geodezyjnej oraz dokonania sprostowania w księdze wieczystej do stanu przed podziałem, to jest do 0,2900 ha. Jako podstawę żądania powołał "nowelę z 4 kwietnia 2019 r. Ustawy o gospodarce nieruchomościami". Również w tym przypadku skarżący nie podważył powołanej przez organ podstawy prawnej i przyjętej kwalifikacji żądania. Zarówno z zawiadomienia o przekazaniu wniosków zgodnie z właściwością, jak i zawiadomienia o wszczęciu postępowania jednoznacznie wynika, że żądanie skarżącego zidentyfikowano jako żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niewątpliwie, w stosunku do skarżącego miało miejsce w przeszłości wywłaszczenie, a to w związku z decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która następnie została usunięta z obrotu prawnego. Skarżący takiego określenia przedmiotu postępowania ówcześnie nie podważał. Zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznanie się z materiałem sprawy, pisemnie oświadczył w dniu 9 grudnia 2020 r., że zapoznał się z dokumentacją w sprawie zwrotu części jego nieruchomości nr [...], to jest zwrotu 306 m2 gruntu przejętego decyzją 6/12. Numer ten odpowiada decyzji Starosty Przasnyskiego z 16 kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z oświadczenia tego również można zatem wnosić, że skarżący akceptował przyjętą przez organ kwalifikację żądania i podstawę prawną, związaną z decyzją skutkującą wywłaszczeniem. Przedstawiony przebieg postępowania wskazuje, że skarżący bynajmniej nie kwestionował przyjętego przez organy przedmiotu postępowania, domagając się zwrotu gruntu o określonej powierzchni nie podawał, że chodzi mu o konsekwencje przeliczenia powierzchni działki w wyniku modernizacji operatu, nie składał żadnych opracowań geodezyjnych mających wykazać odmienną powierzchnię czy nie podważał ustalonego przebiegu granic. W tej sytuacji, dysponując przekazanym przez wojewodę wnioskiem, starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał decyzję. W skardze kasacyjnej nie podważono, że nie zachodzą przesłanki z art. 136 ust. 1 u.g.n. i podstawy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji prawidłowo organy uznały, że postępowanie wszczęte w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania i wadliwego ustalenia istoty żądania skarżącego, skoro skarżący był poinformowany o tym jak jego wniosek został ostatecznie zakwalifikowany i na jakiej podstawie prawnej prowadzone jest postępowanie i przeciwko temu nie protestował, ani nie prostował stanowiska organu. Postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami k.p.a. Formą prawną zakończenia postępowania jest także wydanie decyzji o jego umorzeniu. O bezprzedmiotowości postępowania świadczy przy tym zarówno sytuacja, w której brak jest podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (na skutek braku wywłaszczenia) jak i sytuacja, gdy postępowanie zostało wszczęte niezasadnie, bez wniosku strony. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro intencją skarżącego nie było przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to umorzenie tego postępowania nie było sprzeczne z jego interesem. Umorzenie to nie stało przy tym w żadnej mierze na przeszkodzie do zgłaszania przez skarżącego innych żądań i inicjowania innych postępowań, mających na celu ewentualną weryfikację danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi za pomoc prawną świadczoną z urzędu, albowiem zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, a jego rozpoznanie, stosownie do art. 158 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należy do referendarza sądowego.