I OSK 1669/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2025r., sygn. akt II SAB/Łd 63/25 w sprawie ze skargi A.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 63/25 po rozpoznaniu skargi A.K. (dalej "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łodzi: 1. zobowiązał Prezydenta Miasta Łodzi do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka numer nr [...], obręb [...] – w terminie 60 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Prezydentowi Miasta Łodzi grzywnę w wysokości 2000 zł; 4. przyznał od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącego A.K. sumę pieniężną w kwocie 2000 zł; 5. zasądził od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącego A.K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji, przytaczając treść art. 3 § 1 pkt 8 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm., dalej "P.p.s.a.") oraz art. 35-37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej "k.p.a.") wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wykorzystał tryb ponagleniowy, zatem skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łodzi była wobec tego dopuszczalna. Sąd wskazał ponadto, że zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy [...] z 20 lipca 1977 r., Nr 2/77, przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]. Decyzją Kierownika Urzędu Dzielnicowego dla [...] z 20 listopada 1980 r., nr IV-W-V/8242/B/47/80, ustalono odszkodowanie za działki 1, 2 i 3 na rzecz A.K. (spadkodawcy skarżącego) w wysokości 162.890 zł. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr ZGD-I-8224/2/120/80 z 16 stycznia 1981 r. Opinią biegłego z listy wojewódzkiej T.K. wykonaną w styczniu 1993 r. zwaloryzowano przedmiotowe odszkodowanie. Na podstawie wyliczenia Kierownika Urzędu Rejonowego z 27 kwietnia 1993 r. kwota do zapłaty za działkę nr 3 wyniosła 29.834.800 zł. Wnioskiem z 20 marca 2019 r. A.K. wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr 3. Organ I instancji pismem z 13 marca 2019 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, a następnie decyzją z 29 maja 2019 r., nr DM-DM-XVII.6821.7.2018, Prezydent Miasta Łodzi umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z 29 listopada 2019 r. nr GN-III.7581.364.2019.AG. Wyrokiem z 17 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę A.K. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z 29 listopada 2019 r., nr GN-III.7581.364.2019.AG oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 maja 2019 r., znak: DM-DM-XVII.6821.7.2018. Zwrot do organu I instancji akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nastąpił 23 lutego 2021 r., tj. po uprawomocnieniu się ww. wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Łodzi, zgodnie z art. 36 k.p.a., wyznaczał kolejne terminy jej zakończenia (zawiadomienia z 4 marca 2021 r., 23 lipca 2021 r., 22 września 2021 r., 6 grudnia 2021 r., 16 lutego 2022 r.) i podejmował szereg czynności wyjaśniających mających na celu zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego. Organ uzyskał m.in. wyjaśnienia od samego wnioskodawcy, które dotyczyły okoliczności wypłaty ustalonego już odszkodowania i dopiero precyzowały rzeczywisty zakres żądania, tj. wypłatę odszkodowania, a nie jego ustalenie. To skutkowało, że pismem z 23 lipca 2021 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego w sprawie wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość położoną w Łodzi, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 3. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu materiału dowodowego, Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję z 31 marca 2022 r., nr DM-DM-XVII.6821.33.2019, orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącego i M.K. części odszkodowania ustalonego decyzją Urzędu Dzielnicowego dla Łodzi-Śródmieście z 20 listopada 1980 r., nr IV-W-V/8242/B/47/80, za ww. nieruchomość. Powyższa decyzja organu I instancji, na skutek uwzględnienia odwołania, została uchylona decyzją Wojewody Łódzkiego z 14 listopada 2022 r., nr GN-III.7581.177.2022.AG. Zwrot akt administracyjnych sprawy organowi I instancji nastąpił 2 lutego 2023 r. Pismem z 7 lutego 2023 r. organ I instancji wyznaczył termin rozstrzygnięcia sprawy do 30 maja 2023 r. argumentując to koniecznością zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego i wykonania zaleceń organu odwoławczego. Następnie pismem z 31 maja 2023 r., bez podejmowania w okresie poprzedzającym jakichkolwiek czynności w sprawie, organ zawiadomił strony, że materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji, co nastąpi w terminie do 30 czerwca 2023 r. W dniu 27 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję nr DM-DM-VIII.6821.12.2023, na mocy której po raz kolejny odmówił wypłaty odszkodowania za sporną nieruchomość. W związku z uwzględnieniem odwołania skarżącego, powyższa decyzja organu I instancji została uchylona decyzją Wojewody Łódzkiego z 5 października 2023 r., nr GN-III.7581.277.2023.AG, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zwrot akt administracyjnych sprawy nastąpił 7 lutego 2024 r. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji wyznaczał kolejne terminy jej rozstrzygnięcia (pisma z: 20 lutego 2024 r. i 30 kwietnia 2024 r.). W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka byłych pracowników Urzędu Rejonowego w Łodzi na okoliczność wypłaty odszkodowania. Następnie pismem z 7 maja 2024 r. organ stosownie do art. 10 k.p.a. zawiadomił strony, że materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji, co nastąpi w terminie do 31 lipca 2024 r. Decyzją z 31 lipca 2024 r., nr DM-DM-VIII.6821.12.2023, organ I instancji w pkt 1 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Łodzi, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 3, a w pkt 2 odmówił skarżącemu i M.K. wypłaty części odszkodowania ustalonego decyzją Urzędu Dzielnicowego dla [...] z 20 listopada 1980 r. za ww. nieruchomość. Wobec uwzględnienia odwołania skarżącego, Wojewoda Łódzki, decyzją z 16 grudnia 2024 r., nr GN-III.7581.220.2024.AG, uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji zwrócił się do Banku [...] i do Sądu Rejonowego dla [...] w Łodzi o informację w zakresie wypłaty osobom uprawnionym kwoty odszkodowania ustalonego decyzją Urzędu Dzielnicowego dla [...] z 20 listopada 1980 r. Jednocześnie pismem z 13 lutego 2025 r. organ I instancji wskazał nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do 30 kwietnia 2025 r. Ostatnią czynnością w niniejszej sprawie, podjętą przez organ I instancji, była próba przesłuchania w charakterze świadka byłego pracownika Urzędu Dzielnicowego w Łodzi. Termin przesłuchania wyznaczono na 25 kwietnia 2025 r., jednak z powodu nieobecności świadka dowodu tego nie przeprowadzono. W konkluzji, Sąd I instancji uznał, że materiał zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazywał, iż organ administracji działał przewlekle. Bezspornie w toku kontrolowanego postępowania nie zostały zachowane terminy przewidziane w art. 35 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania oraz granicy rozsądnego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu organ działał w sprawie opieszale i nieskutecznie. Postępowanie wszczęte formalnie 13 marca 2019 r. do tej pory nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji i trwa od ponad 6 lat, podczas gdy – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. – powinno się zakończyć nie później niż w terminie dwóch miesięcy i to w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Sąd zaznaczył, że organ wielokrotnie odraczał termin rozstrzygnięcia sprawy uzasadniając to koniecznością zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego w sprawie, jednak czynności dowodowe przeprowadzone przez organ do tej pory nie przyniosły zamierzonego rezultatu. Co prawda organ kilkakrotnie wydawał w sprawie decyzje, jednak za każdym razem były one uchylane albo przez organ II instancji, albo przez sąd administracyjny, co oznacza, że postępowanie było prowadzone w sposób nieefektywny i nieskuteczny. Uwzględniając powyższą ocenę podejmowanych czynności Sąd uznał, że organ administracji działał w niniejszej sprawie przewlekle i co najgorsze po upływie 6 lat nadal nie rozstrzygnął sprawy co do istoty decyzją ostateczną. Mając to na uwadze Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta Łodzi do wydania aktu kończącego postępowanie, jednocześnie stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji zasadne stało się również nałożenie na organ grzywny oraz zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Prezydent Miasta Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci: a) art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1-2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że każdy okres prowadzenia postępowania przekraczający 2 miesiące w sprawie szczególnie skomplikowanej stanowi przewlekłość, bez uwzględniania indywidualnych okoliczności, w tym podejmowania szeregu czynności dowodowych wynikających z charakteru sprawy, w sytuacji, gdy zdarzenia sprzed ponad 40 lat, objęte prowadzonym postępowaniem, implikowały konieczność poszukiwania dokumentacji archiwalnej, przesłuchiwania świadków, uzyskiwania informacji bankowych oraz sądowych; b) art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a., poprzez uznanie, że doszło do przewlekłości i to z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ podejmował czynności, czyniąc zadość ustawowemu obowiązkowi rzetelnego i zgodnego z prawem gospodarowania środkami publicznymi, z poszanowaniem interesu publicznego; c) art. 154 § 6 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł oraz przyznanie stronie przeciwnej sumy pieniężnej tytułem odszkodowania w wysokości 2000 zł, mimo że brak było podstaw do zastosowania środków o charakterze represyjnym oraz kompensacyjnym - bowiem organ działał wnikliwie i z należytą starannością, w interesie Skarbu Państwa oraz ochrony finansów publicznych, a strona przeciwna nie wykazała poniesionej straty ani doznanej szkody; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 12 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ dopuścił się przewlekłości, mimo że organ wydawał kolejne decyzje niezwłocznie po każdym uchyleniu przez Wojewodę Łódzkiego lub Sąd, realizując zalecenia i gromadząc materiał dowodowy, dążąc do wnikliwego zbadania sprawy oraz w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej; b) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, opierając się wyłącznie na przesłance trwania postępowania przez 6 lat bez uwzględnienia okresu kiedy akta sprawy znajdowały się w innych organach lub sądzie, a także nie uwzględniając terminów oczekiwania na odpowiedź z innych instytucji, kodeksowych terminów wezwań lub powiadomień; sąd nie wskazał w uzasadnieniu, które czynności uznał za zbędne albo w jaki inny sposób organ, ze swoimi zasobami organizacyjnymi powinien był przyspieszyć ustalanie okoliczności czy 40 lat temu nie doszło do wypłaty środków wynikających z decyzji; c) art. 149 § 2 P.p.s.a., polegające na nieproporcjonalnym zastosowaniu sankcji, podczas, gdy środki te mają charakter wyjątkowy i powinny być stosowane jedynie w sytuacjach drastycznych, przy braku jakichkolwiek wątpliwości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca; d) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wskazania co do dalszego postępowania w zakresie w jakim organ zobowiązany jest do wnikliwego zbadania sprawy i ustalenia stanu faktycznego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący organ wniósł o: 1. oddalenie skargi w całości i zasądzenie na rzecz Prezydenta Miasta Łodzi kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądzenie od skarżącego na rzecz Prezydenta Miasta Łodzi kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A.K. uznając skargę kasacyjną za bezzasadną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do rozpoznania podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazania wymaga, że wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Łodzi, wszystkie podniesione zarzuty należą do kategorii zarzutów proceduralnych, a nie jak podniesiono, część z nich, materialnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 35 § 3 k.p.a. określa termin załatwiania sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego przez organ administracji, zaś przepis art. 12 § 1-2 k.p.a. określa zasadę szybkości i prostoty postępowania. Również art. 149 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 154 § 6 P.p.s.a. to przepisy prawa procesowego. Pierwszy z nich reguluje bowiem sposób rozstrzygnięcia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez sąd administracyjny, co stanowi typowy element procedury sądowoadministracyjnej, a nie normę kształtującą prawa lub obowiązki materialne strony. Drugi natomiast dotyczy wysokości wymierzonej grzywny. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach złożoną skargę kasacyjną oraz uwzględniając powyższe uwagi uznać należy, że złożony środek odwoławczy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do najdalej idących zarzutów, tj. naruszenia art. 149 § 1, §1a, § 2 P.p.s.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1-2 k.p.a. przypomnienia wymaga, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 k.p.a.). Ponadto organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przy rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 3 w obrębie [...] doszło do przekroczenia terminów wynikających z zacytowanych powyżej przepisów. Choć formalnie postępowanie toczyło się od 2019 r., to ocenie w niniejszym postępowaniu podlegał przede wszystkim całokształt podejmowanych przez Prezydenta Miasta Łodzi działań oraz okres od 7 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że organ, przez cały czas trwania postępowania wywiązywał się z regulacji zawartej w art. 36 k.p.a., tj. zawiadamiał skarżącego i wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy. Zaznaczenia jednakże wymaga, że działania Prezydenta Miasta Łodzi miały w dużej mierze charakter pozorny, bowiem organ ten dopiero po wielokrotnym uchylaniu przez Wojewodę decyzji wydanych w sprawie, podejmował jakiekolwiek czynności. Organ ten, po wydaniu przez Sąd Wojewódzki wyroku z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 64/20 wezwał skarżącego oraz M.K. do osobistego stawiennictwa w organie celem złożenia stosownych wyjaśnień a także zwrócił się do SR dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi o udzielenie informacji, czy do depozytu sądowego została wpłacona kwota 59.290.500 zł przyznana W.K., Z.K. oraz A.K. w oparciu o decyzję z 1980 r. W odpowiedzi Sąd Rejonowy wskazał, że od 1 stycznia 1980 r. do 31 grudnia 1980 r. nie widnieje wpłata kwoty w ww. wysokości. Zauważenia wymaga, że po pierwsze Prezydent nie wyjaśnił, dlaczego wnioskował o kwotę w takiej wysokości, skoro nie ustalił co oznaczają naniesione czerwonym kolorem poprawki w kwotach ustalonego odszkodowania znajdujące się w dokumencie "Wyliczenie należności z tytułu przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości (...)", po wtóre z jakich przyczyn uznał, że odpowiedź Sądu Rejonowego o treści: "od 1 stycznia 1980 r. do 31 grudnia 1980 r. nie widnieje wpłata kwoty w ww. wysokości" stanowi wystarczającą i wyczerpującą odpowiedź na zadane pytanie skoro na dokumencie widnieją daty 27 kwietnia 1993 r. oraz 5 czerwca 1993 r. W ocenie Sądu kasacyjnego, kwestie te nie zostały przez organ faktycznie zbadane i przeanalizowane, a dokument ten automatycznie włączony do akt sprawy. Nie jest również jasne, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w swoich decyzjach, z jakich przyczyn Prezydent nie zwrócił się do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji w zakresie ewentualnych wpłat do depozytu sądowego z innych dat. Organ potraktował tę kwestię bezrefleksyjnie, a jego działania w tej materii należy uznać za nieefektywne. Następnie pismem z dnia 23 lipca 2021 r. organ poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy na dzień 30 września 2021 r., natomiast jedyną czynność jaką podjął organ było zwrócenie się pismem z 15 września 2021 r. do Urzędu Statystycznego w Łodzi o dokonanie waloryzacji i denominacji kwoty 19.763.500 zł. Kolejnym pismem z 22 września 2021 r. organ ponownie przedłużył termin rozstrzygnięcia sprawy do 30 listopada 2021 r. i ponownie dopiero w 4 listopada 2021 r. zwrócił się do skarżącego o wskazanie danych – m.in. nr PESEL, nr konta bankowego, nazwę urzędu skarbowego. Kolejnym pismem z 6 grudnia 2021 r. organ ponownie przedłużył termin rozstrzygnięcia sprawy do 28 lutego 2022 r. wzywając jednocześnie skarżącego do przedłożenia dokumentów. Pismem z 16 lutego 2022 r. organ ponownie przedłużył termin rozstrzygnięcia sprawy do 31 marca 2022 r. informując jednocześnie o zgromadzeniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do zakończenia postępowania. Decyzją z 31 marca 2022 r. Prezydent odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za sporną nieruchomość wskazując, że odszkodowanie to zostało już wypłacone. Wojewoda Łódzki decyzją z 14 listopada 2022 r. uchylił decyzję z 31 marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja, w części w której odmawiała ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania, pozostawała w sprzeczności z wyrokiem WSA w Łodzi z 17 września 2020 r. Ponadto organ odwoławczy uznał, że sporne odszkodowanie nie zostało wypłacone na rzecz A.K., natomiast kwestią wymagającą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest, czy odszkodowanie zostało wypłacone jego następcom prawnym. Organ precyzyjnie wskazał, jakie okoliczności organ I instancji winien jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy (przesłuchanie świadków oraz skarżącego czy pozyskanie stosownych dokumentów). Pismem z 7 lutego 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy na dzień 30 maja 2023 r. Pismem z 31 maja 2023 r. wystosował zawiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do zakończenia postępowania. Decyzją z 27 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o odmowie wypłaty na rzecz skarżącego i M.K. części odszkodowania. Decyzją z 5 października 2023 r. Wojewoda Łódzki ponownie uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Prezydent nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie ponownie wskazując jakie kroki powinien uczynić w sprawie. Pismem z 20 lutego 2024 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy na dzień 30 kwietnia 2024 r. Pismem z 15 kwietnia 2024 r. organ wezwał H.P. i J.K. do stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień. Pismem z 19 kwietnia 2024 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy na dzień 30 czerwca 2024 r. Przesłuchanie świadków nastąpiło w dniu 14 maja 2024 r. Pismem z 7 maja 2024 r. organ poinformował skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę do zakończenia postępowania. Decyzją z 31 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania oraz odmówił wypłaty części odszkodowania wskazując, że dokonane przez organ czynności wyczerpały możliwości dowodowe w sprawie. Decyzją z 16 grudnia 2024 r. Wojewoda Łódzki ponownie uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie podniósł, że kwestią wymagającą przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego jest czy odszkodowanie zostało wypłacone następcom prawnym A.K. Organ wskazał ponadto, że przesłuchanie świadków było procesem bardzo pobieżnym i nie przyczyniło się do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Wojewoda wskazał również na inne czynności, które winien był podjąć organ I instancji a czego nie uczynił. Organ podważył również kwestię wyczerpującego wyjaśnienia przez organ I instancji kwestii przekazania do depozytu sądowego kwoty przyznanego odszkodowania. Skarżący wniósł ponaglenie, które zostało uznane przez Wojewodę Łódzkiego za nieuzasadnione. Pismem z 13 lutego 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi zwrócił się do Banku [...] o udzielenie informacji czy kwota odszkodowania wypłacona skarżącemu została wpłacona na książeczkę oszczędnościową lub mieszkaniową prowadzoną przez ten bank. Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi o udzielenie informacji czy kwota odszkodowania przyznana skarżącemu w oparciu o decyzję z 1980 r. została wpłacona do depozytu sądowego. Pismem z 13 lutego 2025 r. organ I instancji poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu rozstrzygnięcia sprawy na dzień 30 kwietnia 2025 r. Skarżący wniósł ponaglenie, które zostało uznane przez Wojewodę Łódzkiego za nieuzasadnione. Prezydent Miasta Łodzi pismem z 28 marca 2025 r. wezwał H.J.S. do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień na okoliczność wypłaty odszkodowania. Świadek nie stawił się w wyznaczonym dniu. Pismem z 25 kwietnia 2025 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Łodzi postępowania w niniejszej sprawie. Skarga została przekazana do Sądu I instancji. W tak przedstawionych okolicznościach i chronologii podejmowanych przez Prezydenta Miasta Łodzi czynności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację przyznać należy Sądowi I instancji, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania a przewlekłość miała charakter rażący. Zauważenia wymaga bowiem, że decyzje organu I instancji były wielokrotnie uchylane, zaś organ II instancji wprost wskazywał jakie okoliczności sprawy nie zostały należycie zbadane. Pomimo konkretnych wskazówek udzielanych organowi I instancji, nie podejmował on wystarczających czynności mających na celu załatwienie sprawy stojąc jedynie na stanowisku, że odszkodowanie zostało już skarżącemu wypłacone. Organ pomijał również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 64/20, w którym Sąd ten przesądził, że "(...) skoro w aktach sprawy znajduje się rozliczenie zwaloryzowanego odszkodowania na jego spadkobierców, sporządzone 27 kwietnia 1993 r., należ(y) uznać, że bezsprzecznie do tego dnia wypłata (już na rzecz następców prawnych, w tym skarżącego) nie nastąpiła.". Co prawda Sąd ten w uzasadnieniu wskazał również, że "(...) z samego faktu braku pozyskania przez organ potwierdzenia przelewu czy czeku nie można co do zasady wyprowadzić wniosku, że wypłata odszkodowania nie nastąpiła.". Okoliczność ta nie ma co prawda większego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem rozpatrywana sprawa dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta postępowania. Ponadto Prezydent kilkukrotnie wyznaczał nowe terminy rozpoznania sprawy, jednakże w międzyczasie nie podejmował czynności mających na celu zakończenie sprawy, bądź podejmował je pod koniec upływu wyznaczonego terminu. W terminie od 7 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. organ nie podjął natomiast żadnej czynności. Organ dokonywał również analizy zgormadzonych dokumentów pobieżnie, pomimo, iż organ odwoławczy wielokrotnie wskazywał cel i potrzebę ich należytego zbadania. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z adr. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym i obowiązkiem organu I instancji jest zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego mającego na celu wydanie decyzji w sprawie. Nie jest dopuszczalne, aby organ odwoławczy wyręczał organ pierwszoinstancyjny w dokonywaniu procesu myślowego i wielokrotnie wskazywał jakie dokumenty organ ten winien jest zebrać w sprawie. W oparciu o powyższe za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1, § 1a, § 2 P.p.s.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1-2 k.p.a. Sąd odwoławczy nie podziela również zarzutu naruszenia art. 154 § 6 P.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje się w niesłusznym wymierzeniu grzywny oraz przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Z kolei suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, przy czym ustawodawca wprowadził instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym instytucji "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., syg. akt II OSK 1442/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 513–517). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, przede wszystkim jednak pełni funkcję kompensacyjną. Ma ono być swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA z: 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18, 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18). Istotnym jest również, że Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej winien wziąć pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest zatem na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22). Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji doszedł do słusznych wniosków zarówno o wymierzeniu organowi grzywny w ustalonej wysokości, a także przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Za pozbawiony doniosłości prawnej należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający, zdaniem skarżącego kasacyjnie na braku wskazania przez Sąd I instancji wytycznych co do dalszego postępowania w zakresie w jakim organ zobowiązany jest do wnikliwego zbadania sprawy i ustalenia stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować kwestii braku wskazania przez Sąd I instancji okoliczności, które organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę przy kolejnym rozpoznaniu wniosku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania nie jest postępowaniem mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie a jedynie stwierdzenie przez Sąd czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w myśl art. 149 P.p.s.a. Kwestii tej nie można bowiem utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku czy wątpliwościami strony skarżącej kasacyjnie w zakresie oceny legalności dokonanej przez Sąd I instancji w sprawie prowadzonego postępowania. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji w pełni odpowiada prawu. Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.