I OSK 1681/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 691/17 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 691/17 oddalił skargę J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od jednostronnego oświadczenia woli organu w sprawie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: J. K. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o umorzenie zaległości z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości za rok 2017 w kwocie [...] zł. We wniosku powołała się na trudną sytuację rodzinną i materialną. Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] poinformował J. K., że nie znalazł podstaw do umorzenia jej należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do uiszczenia stosownej opłaty w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma. Pismo to zostało skutecznie doręczone wnioskodawczyni w dniu [...] maja 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. (data wpływu) J. K. złożyła w Urzędzie Miejskim w [...] odwołanie od powyższego pisma, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.. W treści odwołania skarżąca podtrzymała wniosek o umorzenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości za 2017 r. oraz ponownie przedstawiła swoją sytuację rodzinną i materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 - dalej jako "K.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. K. od jednostronnego oświadczenia woli Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości za rok 2017 w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło m.in., że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości mają charakter cywilnoprawny, a nie publicznoprawny. Zasady stosowania ulg w tym umorzenia należności cywilnoprawnych na terenie Miasta [...], są uregulowane w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w sprawie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Miastu [...] lub jego jednostkom podległym oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2011 r. Nr 75, poz. 1463). Zgodnie z § 8 tej uchwały, udzielenie ulg i odmowa udzielenia ulg w sprawie należności na wniosek dłużnika oraz umorzenie należności z urzędu następuje na podstawie wyrażonego na piśmie jednostronnego oświadczenia woli organu lub osoby uprawnionej. Od takiego "oświadczenia woli" odwołanie nie przysługuje. J. K. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze podniosła, że prawo wieczystego użytkowania działki pod budowę budynku mieszkalnego nabyła wspólnie z mężem w 1975 r. Wielokrotnie wraz z mężem starała się o wykupienie tego gruntu na własność, co jednak każdorazowo spotykało się z odmową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. uznając, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie J. K. z dnia [...] czerwca 2017 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Powołał przepis art. 238 Kodeksu cywilnego oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. - dalej jako "u.g.n.") i wskazał, że w doktrynie nie budzi wątpliwości, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Powołał art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) i wyjaśnił, że na podstawie zawartego w tym przepisie upoważnienia Rada Miasta [...] w dniu [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadający Miastu [...] lub jego jednostkom podległym praz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] poz. [...]). Podniósł, że § 8 ust. 1 ww. uchwały stanowi jednoznacznie, że udzielenie i odmowa udzielenia ulgi w spłacie należności na wniosek dłużnika oraz umorzenie należności z urzędu następuje na podstawie wyrażonego na piśmie jednostronnego oświadczenia woli organu lub osoby uprawnionej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie może budzić żadnych wątpliwości, że skierowane do skarżącej pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. miało charakter jednostronnego oświadczenia woli tego organu i nie można przypisać mu walorów decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem podstawy prawnej, by wniosek skarżącej w takim przedmiocie został załatwiony w formie decyzji. Skoro zaś przedmiotowe pismo nie stanowiło decyzji administracyjnej, to nie mogło zostać zaskarżone w drodze odwołania. J. K. reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu radcę prawnego M. B. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a."), polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania tj. art. 1 pkt 1 i art. 134 K.p.a. przez uznanie, że w sprawie o umorzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. oraz, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie stanowi indywidualnego rozstrzygnięcia mającego walor decyzji administracyjnej, a tym samym niedopuszczalne jest wniesienie od tego rozstrzygnięcia odwołania, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 119 pkt 3 P.p.s.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy w trybie uproszczonym, gdy skarżąca wnosiła samodzielnie do Sądu skargę bez sformułowania konkretnych zarzutów i argumentów oraz po ustanowienia pełnomocnika z urzędu, gdy pełnomocnik nie miał możliwości zaprezentowania sądowi stanowiska w imieniu skarżącej, co doprowadziło do naruszenia prawa do możności obrony swych praw; - art. 95 § 2 w związku z art. 120 P.p.s.a. polegające na rozpatrzeniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, bez wezwania pełnomocnika skarżącej, gdy skarżąca wnosiła samodzielnie do Sądu skargę bez sformułowania konkretnych zarzutów i argumentów oraz po ustanowieniu pełnomocnika z urzędu, gdy pełnomocnik nie miał możliwości zaprezentowania sądowi stanowiska w imieniu skarżącej, co doprowadziło do naruszenia prawa do możności obrony swych praw; - art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie nieopłaconych kosztów pomocy prawnej z urzędu. Jednocześnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu 134 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a jest niezasadny. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu wojewódzkiego było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że odwołanie J. K. z dnia [...] czerwca 2017 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zarówno bowiem w doktrynie jak i orzecznictwie nie jest kwestionowane, że opłata z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilno -prawny. Zasady ustalenia tej opłaty wynikają z art. 238 Kodeksu cywilnego i art. 71 ust. 1 u.g.n. W niniejszej sprawie także z uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...]w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w sprawie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Miastu [...] lub jego jednostkom podległym oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2011 r. Nr 75, poz. 1463). Zgodnie z § 8 tej uchwały, udzielenie ulg i odmowa udzielenia ulg w sprawie należności na wniosek dłużnika oraz umorzenie należności z urzędu następuje na podstawie wyrażonego na piśmie jednostronnego oświadczenia woli organu lub osoby uprawnionej. W tej sytuacji jest więc oczywiste, że Burmistrz Miasta [...] nie ma kompetencji do orzekania decyzją administracyjną o umorzeniu zadłużenia powstałego z tytułu nieuiszczonych opłat za użytkowanie wieczyste. Wydana w tej sytuacji decyzja byłaby pozbawiona podstawy prawnej, co prowadziłoby do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie stwierdził aby w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybienia przepisom postępowania to nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 119 pkt 3 P.p.s.a. i art. 120 P.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. tj. w brzmieniu obowiązujący zarówno w dniu wydawania zaskarżonego wyroku jak również w dniu wnoszenia skargi do sądu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl zaś art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Z powyższych względów, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka z art. 119 P.p.s.a. do rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 95 § 2 P.p.s.a. bowiem w niniejszej sprawie na posiedzenie niejawne Sąd pierwszej instancji nie wzywał żadnych osób, a to czy obecność pełnomocnika z urzędu jest konieczna zależy jedynie od uznania sądu. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Jest to norma określająca sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, której powołanie samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie został de facto uzasadniony. Sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji zastosował wskazany przepis, podczas gdy w sprawie skargę należało uwzględnić. W tym stanie rzeczy, skoro w sprawie nie zostały naruszone wskazane przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.