I OSK 1689/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 07 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 516/11 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną I OSK 1689/12 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Burmistrz R.–Z. przyznał R. T. dodatek mieszkaniowy w wysokości 140,29 zł miesięcznie na okres od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lipca 2011 r. W odwołaniu od ww. decyzji R. T. podniósł, że przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego wliczono mu do dochodu dodatek pielęgnacyjny i w rezultacie przyjęto dochód w wysokości 887,39 zł, zamiast 706,29 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że R. T. jest najemcą lokalu mieszkalnego o pow. użytkowej 34,20 m2 i prowadzi w nim jednoosobowe gospodarstwo domowe. Średni miesięczny dochód z jego gospodarstwa domowego w okresie pełnych trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku o dodatek wynosił 887,39 zł, a więc stanowił 125,64 % najniższej emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na dochód ten składała się renta inwalidzka w kwocie 706,29 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 181,10 zł. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla 1 osoby nie może przekraczać 35 m2, a zatem mieszkanie wnioskodawcy nie przekracza powierzchni normatywnej. Wydatki na lokal mieszkalny, które stanowią podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych najemców są: czynsz albo inne opłaty za użytkowanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych. W przypadku skarżącego wydatki te wynoszą 209,48 zł. Lokal wnioskodawcy nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, ciepłej wody oraz gazu przewodowego, dlatego na podstawie § 3 ust. 1, 2, i 3 rozporządzenia stronie przysługuje ryczałt na zakup opału w kwocie 71,09 zł. Zatem normatywne wydatki na mieszkanie wnioskodawcy, które bierze się pod uwagę przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego, wynoszą 280,57 zł. Wysokość dodatku mieszkaniowego w przypadku wnioskodawcy, w myśl art. 6 ust. 9 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na zajmowany lokal mieszkalny, a kwotą stanowiącą 15% dochodów jego jednoosobowego gospodarstwa domowego, którą to kwotę strona ma obowiązek ponosić jako osoba ubiegająca się o dodatek. Średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego strony wynosił 887,39 zł, zatem 15% tego dochodu odpowiadało kwocie 133,11 zł. Wobec powyższego wysokość należnego stronie dodatku mieszkaniowego powinna odpowiadać różnicy pomiędzy kwotą 280,57 zł, a kwotą 133,11 zł, czyli 147,46 zł. Jednakże w przypadku skarżącego ma zastosowanie uchwała [...] Rady Miasta R.-Z. z dnia [...] grudnia 2004 r., zgodnie z którą wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 50% wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, czyli w przedmiotowej sprawie dodatek ten powinien wynosić 140,29 zł. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R. T., zarzucając jej, że przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego wliczono mu do dochodu dodatek pielęgnacyjny, co było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., l OPS 8/09, w której uznano, że dodatku pielęgnacyjnego, określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślono, że dostrzegając różnice pomiędzy dwoma świadczeniami pielęgnacyjnymi - dodatkiem i zasiłkiem - na które zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., więcej argumentów przemawia za koniecznością ich podobnego traktowania w kontekście uprawnień do otrzymywania dodatku mieszkaniowego. Prowadzi to do wniosku, że zasiłki i dodatki pielęgnacyjne, spełniając identyczne funkcje, nie powinny być wliczane do dochodu obliczonego dla potrzeb uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tak więc z punktu widzenia tego dochodu pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" trzeba traktować jako określenia, które mieszczą się w pojęciu "zasiłki pielęgnacyjne", o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd I instancji uznał zatem, że zaliczenie dodatku pielęgnacyjnego pobieranego przez skarżącego do jego dochodów stanowiło naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o datkach mieszkaniowych, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ skutkowało przyznaniem skarżącemu dodatku mieszkaniowego w takiej samej kwocie, jaką by otrzymał, gdyby organ nie zaliczył mu do dochodów przedmiotowego dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta R.-Z. z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie obniżenia wskaźnika procentowego, od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem, obniżono do 60% wysokość wskaźnika wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokali jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. W dniu [...] grudnia 2004 r. Rada Miasta R.-Z. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej obniżenia wskaźnika procentowego, od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem, w ten sposób, że wysokość wskaźnika wydatków przypadających za normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego obniżono do 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny. Uchwały te podjęte zostały zgodnie z art. 6 ust. 10 i 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w myśl których wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych, o których mowa w ust. 10. Rada Miasta R.-Z., zgodnie z obowiązującymi przepisami, obniżyła wysokość wskaźnika wydatków przypadających za normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego do 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny. W konsekwencji organy prawidłowo ustaliły, że skoro wydatki skarżącego na przedmiotowy lokal wynosiły 280,57 zł, to 50% z tej kwoty stanowi 140,29 zł i w takiej wysokości przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 marca 2012 r. skargę kasacyjną złożył R. T. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi w związku z uznaniem, że zaliczenie dodatku pielęgnacyjnego pobieranego przez skarżącego do jego dochodów nie miało wpływu na wynik sprawy, gdy z akt sprawy wynika, że skarga winna zostać uwzględniona. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w związku z uwzględnieniem przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego dodatku pielęgnacyjnego, wysokość należnego skarżącemu dodatku mieszkaniowego powinna odpowiadać różnicy między kwotą 280,57 zł a kwotą 105,94 zł (a nie 133,11 zł). Dodatek ten winien wynosić zatem 174,63 zł, a nie 147,46 zł. Sąd I instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, że naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż skutkowało przyznaniem skarżącemu dodatku mieszkaniowego w takiej samej kwocie, jaką by otrzymał, gdyby organ nie zaliczył mu do dochodów dodatku pielęgnacyjnego. Ustalenie to, w ocenie skarżącego, nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym na podstawie akt sprawy. Zaliczenie do dochodów dodatku pielęgnacyjnego przy wyliczeniu dodatku mieszkaniowego spowodowało zaniżenie przyznanego mu dodatku mieszkaniowego, a w konsekwencji miało bezpośredni wpływ na wynik toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Warto zaznaczyć, że istotą sporu w niniejszej sprawie nie jest okoliczność, czy dodatek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Kwestię tę przesądził już Naczelny Sad Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8//09, uznając, że dodatku takiego do dochodu wliczać nie należy i niezrozumiałe jest w tym względzie stanowisko organów, które w niniejszej sprawie konsekwentnie przyjmują odmienną interpretację. Zatem Sąd I instancji zasadnie uznał tę wykładnię organów za wadliwą. Jednakże obecnie, na etapie postępowania kasacyjnego, jedyną kwestią podnoszoną w skardze kasacyjnej, jest nieprawidłowe, w ocenie jej autora, przyjęcie przez Sąd I instancji, że mimo wadliwego doliczenia dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez skarżącego do jego dochodu, organy ustaliły dodatek mieszkaniowy w prawidłowej wysokości, co doprowadziło Sąd do uznania, że uchybienie organów nie miało wpływ na wynik sprawy. Warto zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji – a więc wysokości uzyskiwanego przez skarżącego dochodu (706,29 zł z tytuły renty), wysokości wydatków na mieszkanie wyliczonych na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego (a więc kwoty 280,57 zł , na którą składa się 209,48 zł wydatków faktycznie ponoszonych i 71,09 zł ryczałtu na opał z uwagi na brak stosownych instalacji w mieszkaniu skarżącego), jak również powierzchni mieszkania wynoszącej 34,20 m2, a więc niższej od powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Okoliczności te nie będą zatem, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, przedmiotem rozważań. Oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że co do zasady autor skargi kasacyjnej przedstawił prawidłowe wyliczenie wysokości dodatku mieszkaniowego, który według przepisów ustawy należał się skarżącemu. W myśl bowiem art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Z kolei art. 6 ust. 9 ustawy stanowi, że jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal, a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3. Sytuacja opisana w cytowanym ust. 9 miała miejsce, bowiem mieszkanie skarżącego jest mniejsze od powierzchni normatywnej. Oznaczałoby to, że od kwoty ustalonych i niekwestionowanych wydatków na wynajmowane przez skarżącego mieszkanie (280,57 zł) należało odjąć kwotę 105,94 zł (15% z dochodu skarżącego w wysokości 706,26 zł), co oznaczałoby dodatek mieszkaniowy w wysokości 174,63 zł. Wysokość tego dodatku mieściłaby się przy tym w granicach, jaką dla dodatków mieszkaniowych wyznacza art. 6 ust. 10, w myśl którego wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Tymczasem 70% wydatków ponoszonych za lokal skarżącego to jest kwota 196,40 zł. Tym niemniej autor skargi kasacyjnej pominął fakt, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych zezwala właściwym radom gminy na przesunięcie tych granic. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 11 ustawy rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych, o których mowa w ust. 10. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], zmieniającą uchwałę z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...], Rada Miasta R.-Z. ustaliła na 50 % wysokość wskaźnika wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Oznacza to w niniejszej sprawie tyle, że wysokość dodatku mieszkaniowego należnego skarżącemu za jego lokal (o powierzchni mniejszej od powierzchni normatywnej) nie może przekraczać połowy wydatków ponoszonych na ten lokal i ustalonych na kwotę 280,57 zł. Maksymalna zatem wysokość dodatku mieszkaniowego w przypadku lokalu zajmowanego przez skarżącego wynosi 140,29 zł i w takiej też wysokości dodatek został skarżącemu przyznany. Nie można zatem odmówić Sądowi I instancji racji, że skoro dodatek mieszkaniowy przyznany został w prawidłowej wysokości, to nieprawidłowe zaliczenie przez organy do dochodu skarżącego otrzymywanego przez niego dodatku pielęgnacyjnego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Nawet bowiem w sytuacji, gdyby organy dodatku pielęgnacyjnego nie uwzględniły, przyznałyby dodatek mieszkaniowy w takiej samej wysokości. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu – adwokatowi K. S., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.