I OSK 1692/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1303/12 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1303/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1973 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zatwierdziło plan realizacyjny, zgodnie z którym nieruchomość położona w J., oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], o powierzchni 2475 m2, została przeznaczona pod budowę drugiego pasa drogi średnicowej w J. Aktem notarialnym z dnia 21 września 1977 r., rep. [...], zawartym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64), wyżej wymieniona nieruchomość została przejęta od L. W. na rzecz Skarbu Państwa – Okręgowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w R. za kwotę 44.550 zł. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 1992 r. L. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działki o nr [...] i nr [...]. Prezydent Miasta [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. orzekł o zwrocie nieruchomości wydzielonej z pierwotnej działki nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 195 m2. Ponowny wniosek o zwrot działek oznaczonych nr [...] i nr [...] L. W. złożył w dniu 16 kwietnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda [...] wyznaczył do rozpatrzenia wniosku Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 136 ust.1 i 3, art. 137, art. 142 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) po rozpatrzeniu wniosku L. W., odmówił zwrotu nieruchomości położonej w J., składającej się z działki oznaczonej numerem [...], karta mapy 8, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz części działki oznaczonej numerem [...], karta mapy 8, dla której prowadzona jest księga wieczysta numer [...] (pierwotnie działka oznaczona nr [...] o powierzchni 0,0948 ha) obręb J. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nieruchomości, o zwrot których wnosi strona (działki nr [...] oraz część działki numer [...] powstałe w wyniku kolejnych podziałów z działki pierwotnej numer [...]) obejmują obecnie pas drogowy przylegający do posesji L. W., stanowiący drogę dojazdową do ronda, do parkingu oraz do posesji wnioskodawcy (nr [...]), a nadto obejmują parking przy bloku, chodnik wraz ze schodami prowadzącymi do bloku [...] kondygnacyjnego, latarnie miejskie oraz podziemne urządzenia infrastruktury miejskiej (nr [...]), które to tereny w chwili wydania decyzji były własnością Gminy [...]. Organ wskazał również, że działka numer [...] znajdowała się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w J. Zdaniem organu niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest drogą lub częścią drogi, nawet jeśli inny był cel wywłaszczenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L. W. podnosząc, że jest ona sprzeczna z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zarzucił niedokonanie zwrotu nieruchomości przed wykonaniem łącznika ul. W. z ul. L. w J. Następnie do protokołu z dnia 26 lipca 2012 r. uzupełnił zarzuty o niezgromadzenie dokumentacji na okoliczność, jaka część działek nr [...] i [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz zarzucił przewlekłość postępowania. W kolejnym piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 r. ponownie uzupełnił odwołanie powtarzając zarzut braku dokumentacji dotyczącej wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, zwrócił się o wskazanie przepisu umożliwiającego przesunięcie terminu zwrotu nieruchomości w związku z przebudową drogi oraz wniósł o wypłatę odszkodowania za pozbawienie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 9a, art. 136, art. 137 i art. 216 ust. 1 u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezspornie potwierdza, że działki nr [...] i nr [...] stanowią obecnie gminną drogę publiczną, a zgodnie z przyjętym i utrwalonym orzecznictwem administracyjnym, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie, stanowi cześć drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem organu art. 2 u.g.n. określając relacje pomiędzy przepisami tej ustawy, a innymi ustawami stanowi, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Nadto drogi zaliczone zostały do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, bowiem jedyna dopuszczalna forma obrotu może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy takim podmiotami jak: Skarb Państwa, samorząd województwa, samorząd powiatu lub gminy. Organ potwierdził, że działka oznaczona nr [...] (z której powstała działka nr [...]) nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i została przez Prezydenta Miasta [...] przekazana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w J., które to prawo spółdzielnia zbyła w 2007 r. na rzecz gminy, z przeznaczeniem na drogę publiczną. Natomiast działka o nr [...] stanowiła ówczesną drogę średnicową. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł L. W. zarzucając urzędnikom organu I instancji nieznajomość prawa oraz błędne przyjęcie w stanie faktycznym, że nieruchomość, o zwrot której wystąpił, została zabudowana blokami. Jednocześnie wniósł o sprawiedliwe rozpatrzenie skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1303/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi stan faktyczny sprawy, w zakresie niezbędnym do jej rozpoznania, został ustalony w postępowaniu administracyjnym prawidłowo i nie budzi wątpliwości. Ponieważ do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa objętej postępowaniem nieruchomości doszło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, to zgodnie z art. 216 u.g.n., co do zasady skarżącemu przysługiwało prawo żądania zwrotu nieruchomości na warunkach określonych w rozdziale 6 działu III u.g.n. Z akt sprawy wynika też, iż było między stronami bezsporne, że część wywłaszczonej nieruchomości, wyodrębniona jako działka oznaczona nr [...], nie została wykorzystana pod budowę drugiego pasa drogi Średnicowej w J., na który to cel została ona przejęta w trybie wywłaszczenia w 1977 r. Co do tej części nieruchomości istniałyby zatem podstawy do jej zwrotu w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. Stwierdzić jednak należy, że zwrot tej części nieruchomości na rzecz skarżącego, jako jej poprzedniego właściciela, nie jest możliwy w związku z art. 229 u.g.n., w świetle którego roszczenie to nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998 r. (art. 242), na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Właśnie taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem już w 1989 r. cała objęta przejęciem działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w J. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 3 sierpnia 1989 r. (zob. odpis aktu notarialnego rep. [...] – karta 52 akt organu I instancji). Spółdzielnia ta jest przy tym niewątpliwie osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. i przysługujące jej wówczas prawo wieczystego użytkowania zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. W świetle art. 229 u.g.n. oznacza to, że uprawnienie do zwrotu przedmiotowej nieruchomości skarżącemu nie przysługuje i to niezależnie od tego, że część nieruchomości nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia i niezależnie od tego, jak długo i w jakim charakterze skarżący tę część posiadał. Bez znaczenia jest również fakt, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki zostało następnie zbyte na rzecz gminy. Treścią art. 229 u.g.n. zarówno organy orzekające jak i Sąd jest związany. Ustalone okoliczności stanu faktycznego jednoznacznie wskazują również, że działka o nr [...] objęta wnioskiem skarżącego w chwili wydania decyzji stanowiła pas drogowy ul. W. i powstała w 2006 r. na skutek podziału działki nr [...], z przeznaczeniem pod realizację celu publicznego, związanego z budową gminnej drogi publicznej łączącej ul. W. z ul. L. Natomiast działka o nr [...] stanowiła w części pas drogowy drogi publicznej o kategorii gminnej ul. W. Status taki droga uzyskała zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] pod poz. [...], w załączniku nr 1. Jednocześnie ustalono, że w pasie drogowym Al. P. i częściowo w pasie drogowym ul. W. znajduje się droga wewnętrzna, z miejscami parkingowymi stanowiąca połączenie ul. W. z Al. P. Ustalone okoliczności stanu faktycznego przyjęte za podstawę wydania decyzji przez organy I i II instancji nie wskazują, wbrew twierdzeniom skarżącego, że działka, o zwrot której wnosi, zabudowana jest budynkiem wielokondygnacyjnym. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Aby droga uzyskała status drogi gminnej niezbędne jest podjęcie stosownej uchwały przez radę gminy (art. 7 ust. 2). W tej samej ustawie w art. 4 ust. 1 znajduje się definicja pasa drogowego, zgodnie z którą jest to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane drogi oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Chodnik również stanowi cześć drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 ust. 6). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art. 2 u.g.n., w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne – własność właściwych samorządów. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być one zatem przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Mając na uwadze, że działki, których zwrotu domaga się skarżący w chwili wydania decyzji stanowiły pas drogowy, nie podlegają zwrotowi i wydane w tym zakresie decyzje organów I i II instancji były zgodne z obowiązującym prawem. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1303/12, wniósł L. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy I i II instancji skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. polegającym na ustaleniu przez Sąd, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej nieruchomości nr ewid. [...] oraz, że zostały w sposób dokładny i wyczerpujący ustalone okoliczności rzutujące na ocenę, czy może ulec zwrotowi część wywłaszczonej nieruchomości nr [...], b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegającym na nieustaleniu przez Sąd, że organy administracji publicznej pominęły twierdzenia i wnioski dowodowe wielokrotnie zgłaszane przez stronę w toku całego postępowania na okoliczność zakresu nieruchomości, jaki został wykorzystany w celu realizacji drogi gminnej, pomimo, że okoliczności te w sposób istotny rzutują na sposób rozstrzygnięcia sprawy zwrotu części nieruchomości Nr [...], c) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na nieustaleniu, iż żaden z organów administracji nie odniósł się do ustaleń z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2011 r. z udziałem inspektora prowadzącego sprawę w I instancji oraz stron, które to ustalenia zapisane w protokole stanowiły istotny dowód na niewykorzystanie całej wywłaszczonej nieruchomości w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, d) art. 75 § 2 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na nieustaleniu, iż organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na oświadczeniu Prezydenta Miasta [...], podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje stwierdzenia sposobu oraz zakresu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cele określone w umowie w drodze zaświadczenia. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się przez Sąd do zasadniczej kwestii podnoszonej przez stronę na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, jaką było niewykorzystanie całej nieruchomości na potrzeby drogi publicznej i w konsekwencji istnienie możliwości zwrotu nieruchomości nr [...] w części, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia przez organy I i II instancji prawa materialnego, które to naruszenie polegało na niezastosowaniu art. 137 ust. 2 u.g.n. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1. art. 137 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 1 oraz art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) oznaczenie działki jako drogi publicznej w ewidencji gruntów i budynków, wbrew rzeczywistej treści uchwał Rady Miasta [...] z dn. [...] lutego 2008 r. przesądza o kwalifikacji całej nieruchomości Nr [...] jako drogi gminnej, b) zagospodarowanie części wywłaszczonej nieruchomości przez pas zieleni, w części utrzymywany przez skarżącego, przy braku jakichkolwiek obiektów i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu stanowi o realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, jakim jest budowa drogi publicznej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że ten rodzaj zagospodarowania terenu (zieleń, bez urządzeń technicznych dla obsługi drogi) nie stanowi drogi publicznej, ani pasa drogowego tej drogi; 2. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu części nieruchomości Nr [...], podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że na części przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jakim była budowa drogi publicznej, nie stanowi on pasa drogowego, a zatem ta część nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu publicznego określonego w umowie o wywłaszczeniu nieruchomości. Wobec przedstawionych podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wystarczająco dokładny, co miało bardzo istotny wpływ na wynik sprawy. Obydwa organy popełniły również istotne błędy w wykładni prawa materialnego. Niestety naruszeń tych nie dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dlatego skarżący uważa, że wyrok ten powinien zostać uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Sposób faktycznego zagospodarowania działki nr [...] nie był w ogóle udokumentowany w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, na co wskazuje treść pisma Wojewody z dnia 23 lutego 2012 r., w którym stwierdza się m.in. że "akta niniejszej sprawy, w tym dokumentacja przedłożona Wojewodzie przez Prezydenta Miasta [...] nadal nie potwierdza by cały wywłaszczony obszar działek nr [...] i nr [...] stanowił drogi publiczne". Mimo kolejnych uzupełnień w tym zakresie dokonywanych przez Prezydenta Miasta [...], jeszcze w dniu 18 maja 2012 r. Wojewoda zwracając się do Prezydenta Miasta [...] stwierdza, że "Z Żadnego Dokumentu zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy nie wynika jednoznacznie, iż działki nr [...] i nr [...] w całości stanowią drogę publiczną." Następnie wpływa do Wojewody oświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 czerwca 2012 r., który oświadcza, że ul. W. posiada kategorię drogi gminnej a pas drogowy przebiega m.in. po działce nr [...]." W piśmie z dnia 27 czerwca 2012 r. Zastępca Prezydenta Miasta [...] stwierdza: "Jednocześnie przekazuję oświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dn. 21 czerwca 2012 r. oraz aktualne wypisy z rejestru gruntów dla działek [...] i [...], z których wynika, że obie działki stanowią w całości drogę". Stwierdzenie to zostało oparte na zapisach w ewidencji gruntów i pozostaje w oczywistej sprzeczności z innym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy, a mianowicie protokołem z dn. 22 czerwca 2011 r. z oględzin nieruchomości, w którym stwierdza się m.in., że na działce znajduje się chodnik zaś jej pozostała część jest porośnięta trawą (ok. 200 m2). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy zdefiniowano, jako wydzielony liniami granicznymi wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. W oparciu o treść uchwały i załącznik w postaci odpowiedniej mapy droga jest zaliczana kategorii dróg gminnych. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego (pisma Wojewody do Prezydenta Miasta [...] z dn. 3 kwietnia 2012 i 18 maja 2012 r.) treść uchwał oraz załączonych do nich map nie przesądzają, aby sporne nieruchomości w całości stanowiły drogę gminną. Mimo to, organ II instancji uznał sporny teren za drogę gminną wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisów art. 4 pkt 1 i art. 7 ust. 3, które stanowią materialne i formalne przesłanki zaliczenia gruntu do tej kategorii dróg. Nie ziściły się bowiem ani materialne ani formalne przesłanki, aby działka nr [...] mogła zostać uznana za drogę gminną w całości. Stan prawny organ odwoławczy ustalił w oparciu o oświadczenia wyłącznie jednej z zainteresowanych stron (pismo Prezydenta Miasta [...] z 21 czerwca 2012 r. i 27 czerwca 2012 r.). Powyższych uchybień przepisów prawa materialnego również nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpatrywana skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Została ona oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., w związku z czym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do kwestii podnoszonej przez skarżącego, który twierdził, że działka nr [...] nie została w całości wykorzystana na potrzeby drogi publicznej i w konsekwencji istnieje możliwości zwrotu części działki nr [...]. Ponadto zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na ustaleniu przez Sąd, że organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej działce nr [...] oraz, że zostały w sposób dokładny i wyczerpujący ustalone okoliczności rzutujące na ocenę, czy może ulec zwrotowi część tej działki. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi w zdaniu pierwszym, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie." Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony między innymi wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie. Uzasadnienie wyroku powinno w szczególności przedstawiać zarzuty podniesione w skardze i w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowisko sądu, co do zarzutów skargi. Uchybienie takim wymogom musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze z dnia 10 października 2012 r. L. W. zawarł stwierdzenie, że załącza do niej również pismo skierowane do Wojewody [...], sporządzone po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem, z prośbą o sprawiedliwe rozpatrzenie skargi. Z załączonego pisma z dnia 31 lipca 2012 r. wynika, że niezrozumiałe jest dla skarżącego oświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 czerwca 2012 r. i prosi o wyjaśnienie, dlaczego nie ustalono wielkości terenów podlegających zwrotowi według obowiązujących przepisów. W oświadczeniu z dnia 21 czerwca 2012 r. jest natomiast mowa o tym, że między innymi przez działkę nr [...] przebiega pas drogowy ul. W. Skoro to stwierdzenie było dla skarżącego niezrozumiałe, to znaczy, że kwestionuje on to ustalenie. Jest to więc zarzut skargi, którego Sąd I instancji wyraźnie nie przywołał, w konsekwencji nie wyjaśniając też dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd I instancji przyjmując, że działka nr [...] jest zajęta pod pas drogowy (str. 5 wyroku) powołał się jedynie na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2008 r., jednocześnie potwierdzając ustalenia organu, że "w pasie drogowym Al. P. i częściowo w pasie drogowym ul. W. znajduje się droga wewnętrzna, z miejscami parkingowymi stanowiąca połączenie ul. W. z Al. P." Z tego stwierdzenia nie wynika, do której działki ono się odnosi (nr [...], czy nr [...]) i jak ewentualnie przebieg wymienionych ulic i drogi wewnętrznej ma się do położenia działki nr [...]. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 października 2010 r. skierowanego do Prezydenta Miasta [...] wynika, że część działki nr [...] wchodzi w skład pasa drogowego drogi publicznej łączącej ul. W. z ul. L. Załączone do tego pisma kopie decyzji administracyjnych: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia budowlanego z dnia 3 kwietnia 2008 r. oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 17 sierpnia 2005 r. nie zawierają załączników graficznych, które mogłyby umiejscowić położenie działki nr [...] względem inwestycji. Swoich ustaleń Sąd I instancji nie skonfrontował także, co podniesiono w skardze kasacyjnej, z protokołem z oględzin nieruchomości z dnia 22 czerwca 2011 r., w którym stwierdza się, że na działce nr [...] znajduje się chodnik, zaś jej pozostała część jest porośnięta trawą. Analizując definicję pasa drogowego na gruncie art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (co było konieczne do przeprowadzenia właściwych ustaleń faktycznych) Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska, czy część działki porośnięta trawą może stanowić element pasa drogowego zgodnie z definicją ustawową, czy na działce nr [...], poza chodnikiem, znajdują się jakieś "urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą." Wszystkie te ustalenia były niezbędne do jednoznacznego przesądzenia, czy działka nr [...] w całości zajęta jest pod pas drogi publicznej, co kwestionował skarżący w skardze. Nie przedstawiając precyzyjnie tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie odnosząc się wyczerpująco do dowodów, w oparciu o które Sąd I instancji poczynił swoje ustalenia, Sąd ten naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Uznanie za zasadne już tylko tych zarzutów postawionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), pozwalało na uwzględnienie skargi kasacyjnej, bez konieczności ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, co aktualnie byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.