I OSK 170/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3054/16 w sprawie ze skargi B.K. i Z. K. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od B. K. i Z. K. na rzecz Głównego Geodety Kraju zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3054/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. K. i Z. K., uchylił postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia 22 lutego 2015 r. B. K. i Z. K. wystąpili z wnioskiem o wprowadzenie zmiany w jednostce rejestrowej [...] stanowiącej własność skarżących, obejmującej działki nr [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...]ha w obrębie [...] gm. Białaczów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Starosta Opoczyński odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów. Pismem z dnia 12 lipca 2015 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 16 lipca 2015 r.) skarżący zarzucili, że ww. decyzja jest nieważna, "ponieważ została wydana bez pieczątki organu władzy publicznej". Zarzucili także organowi manipulacje przy prowadzeniu postępowania i wydawaniu decyzji. Podnieśli jednocześnie, że nie będą wnosić odwołania od tej decyzji, po pierwsze z tego powodu, że jest ona nieważna ("bez pieczątki organu"), a po drugie: "żadnych odwołań do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, ponieważ manipulował nami i dokumentami (...)". W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Opoczyński wystosował do skarżących pismo informacyjne z dnia 30 lipca 2015 r. Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. skarżący wystąpili z ponownym wnioskiem, zawierającym w swej treści wcześniejsze żądania wprowadzenia zmian w ewidencji. W odpowiedzi na ww. pismo organ w dniu 9 września 2015 r. udzielił odpowiedzi informując m.in., że kwestia ta została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., która stała się ostateczna, wobec nieskorzystania przez skarżących z możliwości wniesienia w ustawowym terminie odwołania. W piśmie z dnia 23 września 2015 r. skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Wskutek skargi wniesionej przez B. i Z. K., powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1234/15. Po uprawomocnieniu się ww. wyroku, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia dowołania od decyzji Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że adresaci odebrali decyzję w dniu 2 lipca 2015 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 16 lipca 2015 r. W ocenie organu wniosek skarżących z dnia 23 września 2015 r. nie został złożony z zachowaniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 58 k.p.a., jak również skarżący nie uprawdopodobnili, że uchylenie nie nastąpiło bez ich winy oraz nie dopełnili czynności, dla której określony był termin. Zdaniem organu nie wniesiono odwołania, a tylko "rozszerzono wniosek o przywrócenie terminu o zarzuty do podważenia decyzji". Skarżący wnieśli na ww. postanowienie zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że skarżący nie dopełnili czynności, dla której określony był termin, bowiem przepisy prawa nie przewidują żadnej szczególnej formy odwołania, wystarczy jedynie, że treść pisma strony wskazuje, że nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Organ po przeanalizowaniu treści art. 58 § 1 k.p.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie skarżący w czternastodniowym terminie od dnia doręczenia im decyzji złożyli do organu pismo z dnia 12 lipca 2015 r. (nadane w urzędzie pocztowym w dniu 16 lipca 2015 r.), jednakże Główny Geodeta Kraju zwrócił uwagę, że strony zastrzegły, że nie będą wnosić odwołania (powołując się na nieważność decyzji z powodu braku pieczęci oraz manipulacje organu II instancji). Organ odwoławczy stwierdził, że kierując się wolą strony, nie mógł uznać tego podania za odwołanie. Oceniając natomiast złożony w sprawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Główny Geodeta Kraju stwierdził, że skarżący nie uzasadnili w jakikolwiek sposób swojej prośby, dopiero w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. powołali się na swój podeszły wiek i stan zdrowia. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Fakt złożenia pisma z dnia 12 lipca 2015 r. oraz późniejsza korespondencja kierowana do Starosty Opoczyńskiego, zdaniem organu, ewidentnie świadczy o tym, że nie istniała żadna przeszkoda do złożenia odwołania w ustawowym terminie. B. K. i . K. wnieśli skargę na ww. postanowienie, zarzucając że Główny Geodeta Kraju nie dokonał dogłębnej analizy dokumentów i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędnie przyjął, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania było przez skarżących zawinione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę podkreślił, że związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1234/15, który stwierdził, że: "jeżeli w aktach znajduje się odwołanie wniesione po terminie oraz wniosek o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.), wówczas organ drugiej instancji musi najpierw wydać postanowienie w sprawie przywrócenia terminu (przy czym na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu służy zażalenia – art. 59 § 1 k.p.a.) i dopiero gdy zapadnie ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, organ może postanowić o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu." W tej sytuacji ze względu na związaniem wyrokiem WSA w Łodzi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie przywrócenia terminu poddał merytorycznej kontroli zarówno postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2016 r. (datowanego przez organ: "[...] lipca 2015 r.") o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Opoczyńskiego, jak i utrzymujące je w mocy postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] września 2016 r. Ponadto Sąd wskazał, że mimo, iż to na skarżących spoczywa ciężar wykazania (uprawdopodobnienia) braku winy w uchybieniu terminu, to jednak nie zwalnia to organu z obowiązku ustalenia jaka była przyczyna uchybienia terminu oraz kiedy ustała. Zatem organ rozpoznając prośbę o przywrócenie terminu powinien podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego ustalenia, jaka była przyczyna uchybienia terminu i kiedy przyczyna ta ustała. Ustalenie daty ustania przyczyny uchybienia terminu ma istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Powołany przepis stanowi, że musi to być dzień, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu. Ustalenie przez organ tej okoliczności w pierwszej kolejności jest konieczne dla oceny czy wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności (wniesienia odwołania) został złożony w terminie 7 dni. Ocena, czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a w szczególności, czy przeszkoda ustała w dniu, w którym w mniemaniu zainteresowanego ustała przyczyna uchybienia, należy do organu administracji publicznej, który może odmówić przywrócenia terminu z powodu spóźnienia wniosku (por. Wróbel A., Zakamycze 2005, Komentarz do art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Zdaniem Sądu, brak analizy tej przesłanki przez organy czyni zaskarżone orzeczenia wadliwymi, powodując konieczność ich uchylenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia nie wynika, jaką datę organy przyjęły jako początek biegu terminu do złożenia przez skarżącego prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ I instancji rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu ograniczył się do przytoczenia treści przepisów prawa oraz zdawkowego stwierdzenia, że termin do złożenia wniosku o przywrócenia terminu nie został dotrzymany. Powyższy brak jest bardziej widoczny w uzasadnieniu organu II instancji bowiem w tej kwestii Główny Geodeta Kraju w ogóle nie wypowiedział się. Zdaniem Sądu, rozpoznając prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ powinien był przede wszystkim podjąć czynności zmierzające do jednoznacznego ustalenia, jaka była przyczyna uchybienia terminu i kiedy przyczyna ta ustała. W tym celu – jeżeli uznał, że okoliczności sprawy oraz treść wniosku skarżących nie pozwalają na ustalenie jaka była przyczyna uchybienia terminu - winien wezwać skarżących, aby uprawdopodobnili okoliczności, które miały uzasadnić przywrócenie terminu. Bez tych ustaleń nie było możliwe stwierdzenie, czy wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, stosownie do przepisu art. 58 § 2 k.p.a. Organ winien był więc ustalić, czy okolicznością stanowiącą przyczynę uchybienia terminu była np. choroba (w zażaleniu skarżący powoływali się na zły stan zdrowia) bądź inne jeszcze okoliczności np. wyrażane przez skarżących przekonanie, że decyzja jest nieważna powodu "braku pieczątki organu administracji". Zdaniem Sądu dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności, dotyczących przyczyny uchybienia terminu i okresu jej trwania, należało dokonać oceny, czy w ogóle istniała przyczyna usprawiedliwiająca uchybienie terminu, kiedy przyczyna ta ustała oraz czy prośba o przywrócenie terminu wniesiona została w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny, która spowodowała opóźnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju, zarzucając naruszenie: 1) prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, tj. przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania; zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzeczenie na jego podstawie miało oczywisty wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że Główny Geodeta Kraju nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem, a mianowicie organ ściśle przestrzegał prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony oraz uwzględnił w zaskarżonym postanowieniu zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa; b) art. 77 § 1 w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że organ nie zebrał i nie ocenił w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone tym przepisem, a mianowicie uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazywało, które okoliczności organ uznał za udowodnione oraz przedstawiało ocenę tych okoliczności na podstawie całokształtu zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego; c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymaganiom określonym tym przepisem, w sytuacji gdy uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia zawierało wskazanie dowodów, na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi i Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących w tym zakresie norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 58 k.p.a. - w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Na tle stosowania w praktyce instytucji przywrócenia terminu przedmiotem sporu w zdecydowanej większości przypadków są dwa zagadnienia: pierwsze dotyczy samej przeszkody, która spowodowała uchybienie terminu, drugie dotyczy ustalenia dnia ustania tej przeszkody, albowiem od tego dnia biegnie siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Dla uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu nie wystarczy więc, że strona nie spowodowała czy też nie przyczyniła się do powstania przeszkody, istotne znaczenie ma rodzaj tej przeszkody, a więc to, czy powodowała ona tylko utrudnienie w dotrzymaniu terminu, czy też uniemożliwiała jego dotrzymanie. Stąd też osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna - uwiarygodnić stosowną argumentacją - swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie, tj. uwiarygodnienie, a nie udowodnienie istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu, a także wykazanie kiedy okoliczności te ustały. Jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istota sporu dotyczy innego zagadnienia, tj. kiedy powstały okoliczności, które zdaniem stron miały stanowić przeszkodę powodującą uchybienie terminu. A więc przedmiotem sporu jest kiedy okoliczności te powstały, najpierw należy bowiem ustalić datę ich powstania, a dopiero później można ustalać datę ich ustania. Jest rzeczą bezsporną, że aby skorzystać z instytucji przywrócenia terminu, okoliczności powodujące uchybienie terminu muszą powstać w trakcie trwania tego terminu. Powoływanie się na okoliczności, które miały wystąpić już po upływie określonego terminu, nie mają żadnego znaczenia prawnego i wyłączają możliwość skorzystania z instytucji przywrócenia terminu. Wystąpienie tych okoliczności po upływie terminu nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu, nie można bowiem przywrócić terminu z powodów, które nastąpiły po jego upływie. I z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Mianowicie decyzja Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. została doręczona stronom w dniu 2 lipca 2015 r. (decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o terminie do złożenia odwołania) tym samym termin do złożenia odwołania upływał w dniu 16 lipca 2015 r. Strony kierują do Starosty Opoczyńskiego pismo z dnia 12 lipca 2015 r., nadane w urzędzie pocztowym w dniu 16 lipca 2015 r., w którym podają, że nie będą wnosić żadnych odwołań. Tym samym w terminie do złożenia odwołania strony w formie pisemnej wyraziły swoje stanowisko w tej sprawie. Następnie pismem z dnia 23 września 2015 r. zwróciły się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie uzasadniając tego wniosku, dopiero w zażaleniu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2016 r. powołali się na swój podeszły wiek i zły stan zdrowia. Z powyższych bezspornych okoliczności faktycznych wynika, że w terminie do złożenia odwołania od decyzji, tj. w dniach od 2 lipca 2015 r. do 16 lipca 2015 r., nie wystąpiły żadne okoliczności, które mogłyby stanowić przeszkodę powodującą uchybienie terminu do złożenia odwołania, jednoznacznym potwierdzeniem tego stanowiska jest wniesienie przez strony w terminie do złożenia odwołania pisma, w którym podają, że odwołania nie będą składać. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w terminie do złożenia odwołania nie powstały żadne okoliczności, które mogłyby stanowić przyczynę uchybienia terminu, tym samym bezprzedmiotowe jest badanie i ustalanie kiedy przyczyny te ustały. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, szczególnie zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., który został nieprawidłowo zastosowany do bezspornych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zachodzi szczególny przypadek, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).