I OSK 1708/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 380/17 odrzucające skargę J. G. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 380/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwaną "p.p.s.a.", odrzucił skargę J. G. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 22 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.) dalej zwaną "p.w.KAS", złożył funkcjonariuszce Służby Celno-Skarbowej J. G. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu. Funkcjonariuszka nie złożyła oświadczenia o przyjęciu tej propozycji, lecz zaskarżyła ją w drodze odwołania, uznając ją za decyzję administracyjną. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ wyjaśnił, że przepisy p.w.KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia, nie przewidują też dla tej propozycji formy decyzji administracyjnej. Funkcjonariuszka zaskarżyła powyższe pismo w drodze skargi do sądu administracyjnego, uznając je za decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję w sprawie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Zarzuciła naruszenie: art. 165 ust. 7 oraz art. 179 i art. 180 p.w. KAS przez wadliwe zastosowanie polegające na złożeniu propozycji nowych warunków zatrudnienia pomimo braku ku temu podstaw prawnych; art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 7 p.w. KAS; art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego rozpatrzenia każdego ze sformułowanych w odwołaniu zarzutów oraz brak pouczenia o przysługującym jej środku zaskarżenia; art. 134 k.p.a. przez brak wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania; a także art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą utrzymaniem w mocy pierwszej chronologicznie decyzji (tj. propozycji zatrudnienia) i wadliwe ustalenie przez organ, że kwalifikacje, wiedza i staż pracy nie pretendowały jej do pozostania na stanowisku funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu powołał się na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie. Stanowisko w sprawie zajął też dopuszczony do udziału w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony Związek Zawodowy [...], w całości przyłączając się do wniesionej skargi. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, ponieważ zaskarżone pismo wyjaśniające stronie skarżącej, że przedstawiona jej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie ma formy decyzji i nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że złożona skarżącej propozycja pracy stanowi decyzję administracyjną. Nie rozstrzyga bowiem niczego w sposób władczy, lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ, składając tę propozycję, nie kształtował w sposób jednostronny praw i obowiązków jej adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Dalsze konsekwencje prawne złożenia propozycji zależą od woli jej adresata. Sąd podkreślił, że ustawodawca nie określił, że propozycja zatrudnienia ma postać decyzji oraz, że do postępowania w sprawie jej złożenia mają zastosowanie przepisy k.p.a. (tak jak to uczynił w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby), nie można jej zatem przyznać takiego charakteru. Sąd stanął na stanowisku, że od przedstawionej skarżącej propozycji nie przysługiwał środek zaskarżenia na drodze administracyjnoprawnej, a zaskarżone w sprawie pismo nie jest decyzją odwoławczą podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Pismo to nie jest też żadnym z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., ani aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest jedynie pismem informującym w przedmiocie złożonej skarżącej propozycji pracy. Nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skargę kasacyjną na to postanowienie złożyła J. G., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten jest podstawą odrzucenia skargi w sytuacji, gdy z uzasadnienia wynika, że w rzeczywistości wątpliwości Sądu dotyczyły właściwości sądu administracyjnego, w konsekwencji czego doszło do wewnętrznych sprzeczności w uzasadnieniu uniemożliwiających kontrolę toku rozumowania Sądu i brak możliwości ustalenia rzeczywistej przyczyny odrzucenia skargi (a tym samym naruszenie prawa do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że skarga z innych przyczyn jest niedopuszczalna i ją odrzucił, czym naruszył prawo skarżącej do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 3. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia prawo skarżącej do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej zwanej "ustawą o KAS" przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza; 5. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 6. art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze. zm.) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a Sąd nie był w tym zakresie związany zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna J. G. rozpoznana w tych granicach okazała się niezasadna. Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu pismem z dnia 22 maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przedstawił skarżącej kasacyjnie funkcjonariuszce J. G. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca kasacyjnie nie przyjęła tej propozycji, lecz zaskarżyła ją w drodze odwołania skierowanego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu pismem z [...] czerwca 2017 r. poinformował funkcjonariuszkę, że przepisy p.w. KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani nie przewidują dla takiej propozycji formy decyzji administracyjnej. Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na wskazane wyżej pismo organu z [...] czerwca 2017 r., które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie jest decyzją utrzymującą w mocy decyzją o przedstawieniu skarżącej kasacyjnie funkcjonariuszce propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Jednocześnie w art. 5 p.p.s.a. ustawodawca określił kategorie spraw nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych (enumeracja negatywna), stanowiąc, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu tylko propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Analizując charakter prawny owej propozycji trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS. Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że: 1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza, 5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji (lub brak złożenia oświadczenia o jej przyjęciu) skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji (lub niezłożenie oświadczenia o jej przyjęciu) prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. W rezultacie, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Stanowisko to nie budzi kontrowersji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od powyższego wypada wskazać w ślad za Sądem pierwszej instancji, że przedstawiona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycja określająca warunki zatrudnienia nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność mają charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub braku złożenia oświadczenia o jej oświadczenia). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Należy też zauważyć, że stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że nie jest dopuszczalna skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np., postanowienia NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18). Wyżej zaprezentowane stanowisko znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w uzasadnieniu której stwierdzono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Sąd podkreślił, że aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa zostaje bowiem zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Analogicznie, aby wystąpił skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza konieczne jest albo złożenie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, albo brak złożenia oświadczenia o jej przyjęciu. Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dopiero brak oświadczenia skarżącej kasacyjnie funkcjonariuszki o przyjęciu propozycji zatrudnienia wywołał skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Samo złożenie jej propozycji pracy nie zmieniło jej sytuacji prawnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione stanowisko Sądu pierwszej instancji, że złożona skarżącej kasacyjnie funkcjonariuszce pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie jest bowiem decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co za tym idzie Sąd wojewódzki słusznie uznał za niedopuszczalne złożenie skargi na pismo stanowiące odpowiedź na nieprzewidziany przez ustawodawcę środek odwoławczy od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru zaskarżonego pisma oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się nieuzasadnione. Przyznać należy natomiast rację autorowi skargi kasacyjnej co do tego, że podstawą odrzucenia skargi w niniejszej sprawie nie powinien być przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uchybienie nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, w szczególności nie sposób uznać, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienie jest z tego powodu wewnętrznie sprzeczne. Dodać należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałaby ta sprzeczność polegać. Na marginesie warto wyjaśnić, że w omawianym przypadku zastosowanie znajduje art. 170 ust. 3 p.w. KAS nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji administracyjnej (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). Skoro bowiem skarżąca kasacyjnie nie złożyła oświadczenia o przyjęciu złożonej jej propozycji zatrudnienia, to doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 2 tej ustawy. Organ jest zatem zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej. W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.