I OSK 1716/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1067/13 w sprawie ze skarg W. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1067/13 oddalił skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku stałego oraz wydaną w tej samej dacie decyzję nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2013 r.: 1. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] o nienależnym pobraniu przez skarżącego W. K. świadczenia w formie zasiłku stałego w wysokości 28.685,74 zł; 2. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] o nienależnym pobraniu przez skarżącego świadczenia w formie zasiłku okresowego w wysokości 1.287,28 zł. Z powyższymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodził się W. K. i wniósł na nie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się ich uchylenia. Skarżący zaprzeczył, że posiadał w 2008 r. złote monety czy jakiekolwiek inne zasoby pieniężne. Podniósł także, że o fakcie nabycia mieszkania poinformował MOPS przedkładając kserokopię aktu notarialnego. Skarżący dodał, iż jest osobą bardzo chorą, pozbawioną dochodów. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w tych sprawach i wniosło o oddalenie skarg. W piśmie z dnia 21 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego, precyzując skargi, wniósł o uchylenie decyzji organu l i II instancji. Zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargi za niezasadne wskazał, że w ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanym w sprawie ostatecznym decyzjom Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kontrolowana sprawa dotyczy świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego i zasiłku okresowego. Trafnie organ podkreślił subsydiarny charakter pomocy społecznej wskazując na możliwość samodzielnego pokonania sytuacji kryzysowych przez wykorzystanie przez skarżącego własnych zasobów. Jest bowiem poza sporem, że skarżący posiada nieruchomość w P. wykorzystywaną przez córkę na cele związane z działalnością gospodarczą, a także zakupił mieszkanie przy ul. F. w K., oraz, że przebywał za granicą, gdzie dzięki pomocy rodziny skorzystał z leczenia w klinice w N. Skarżący nie przeczy także, że był w posiadaniu wartościowych przedmiotów (monet, które zdeponował u swojej matki). Z okoliczności tych wynika, że skarżący korzysta z daleko idącej pomocy rodziny. Bez istotnego znaczenia pozostaje to, czy zakup mieszkania umożliwiła skarżącemu pożyczka od najbliższej rodziny, a w jakim stopniu wykorzystał zasoby własne. Skoro skarżący uzyskuje wsparcie finansowe ze strony rodziny, to w pierwszej kolejności powinien wykorzystać je na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Natomiast o ile zasoby te zostały zużyte na zakup nieruchomości, to winny one być wykorzystane przez skarżącego tak, aby mógł uzyskać środki na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zasada subsydiarności wyrażona m.in. w art. 12 ustawy o pomocy społecznej wyklucza przyznanie świadczeń pomocy społecznej osobom, które dysponują majątkiem takim ja nieruchomości lub wartościowe przedmioty. Obowiązkiem organów pomocy społecznej jest udzielenie wsparcia tym osobom i rodzinom, które nie posiadają żadnych możliwości uzyskania pomocy najbliższych, a w szczególności nie mają własnych zasobów, a tym samym możliwości ich wykorzystania w celu przezwyciężenia trudności życiowych takich jak pozostawanie w niedostatku z powodu choroby i niezdolności do pracy. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi dotyczące interpretacji umowy pożyczki są bezprzedmiotowe, gdyż istotą rozstrzygnięcia jest ocena wykorzystania posiadanych zasobów , a nie sposób ich nabycia. Zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania mogą odnieść skutek w postaci uchylenia decyzji tylko wówczas gdy uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się takich uchybień. W świetle okoliczności przyznanych przez samego skarżącego takich jak posiadanie nieruchomości w P. i nabycia w 2011 r. mieszkania (bez względu na źródło pochodzenia środków finansowych) nie można skarżącego uznać za osobę pozostającą w niedostatku uzasadniającym objęcie go pomocą ze strony organów pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając je w części, tj. w pkt I zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię wskutek uznania, że dysponowanie przez osobę ubiegającą się o świadczenia z pomocy społecznej pożyczonymi środkami pieniężnymi przeznaczonymi na nabycie nieruchomości w każdym przypadku stanowi o dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby wskazującą, że osoba ta jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, - art. 37 ust. 1 i 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 98 w zw. z art. 6 pkt. 16 z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię wskutek uznania, że stwierdzenie dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową wynikającą z dysponowania przez skarżącego w maju 2011 roku środkami na nabycie mieszkania, może być podstawą stwierdzenia nienależnego pobrania świadczeń w okresie poprzedzającym stwierdzenie dysponowania tymi środkami, tj. w okresie od kwietnia 2008 roku do maja 2011 roku - art. 98 w zw. z art. 6 pkt. 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię wskutek uznania, że organy są upoważnione do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, w sytuacji, gdy organy są upoważnione do wydawania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, o ile świadczenie miało charakter świadczenia pobranego nienależnie i zachodzą warunki do domagania się jego zwrotu, - art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię wskutek uznania, w szczególności przy uwzględnieniu stanu zdrowia skarżącego, w tym zmian organicznych O.U.N., oraz poziomu inteligencji kształtującej się na poziomie upośledzenia umysłowego lekkiego, że informowanie sądu oraz prokuratury o nabyciu mieszkania nie stanowiło wywiązania się z obowiązku informowania organu o zmianie sytuacji majątkowej, mimo że przy uwzględnieniu poziomu umysłowego skarżący miał prawo sądzić, że informacje te są przekazywane organom pomocy społecznej. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek nie podjęcia przez nie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu odwoławczym, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie rzeczywistej możliwości czynnego udziału oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu przed organem I instancji, wskutek wyznaczenia 4-dniowego terminu, co - przy uwzględnieniu obszerności zgromadzonego materiału - doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., - art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że nabycie przez skarżącego mieszkania w maju 2011 r. przesądza o dysproporcji między wysokością dochodu a sytuacją majątkową, mimo że zakup ten w istocie w żaden sposób nie zmienił trudnej sytuacji skarżącego, zaś zebrany materiał dowodowy nie zawierał podstaw do stwierdzenia, że świadczenia pobrane w okresie poprzedzającym stwierdzenie dysponowania środkami na nabycie mieszkania, tj. w okresie od kwietnia 2008 roku do maja 2011 roku, były nienależne, a także - art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zaaprobowanie wydania decyzji bez podstawy prawnej wobec uznania, że organy są upoważnione do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, w sytuacji, gdy organy są upoważnione do wydawania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia, o ile świadczenie miało charakter świadczenia pobranego nienależnie i zachodzą warunki do domagania się jego zwrotu, Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o: - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. w razie nie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na naruszenie prawa materialnego uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt. I, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w każdym przypadku - zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, albowiem nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd uznając, iż bez istotnego znaczenia pozostaje to, w jakim stopniu nabycie mieszkania umożliwiła skarżącemu pożyczka, nie odniósł się do ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji całkowicie dowolnym jest stwierdzenie Sądu, iż skarżący uzyskując wsparcie finansowe ze strony rodziny, w pierwszej kolejności powinien wykorzystać je na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, skoro organ ustalił (błędnie), iż środki te były środkami własnymi skarżącego i nie badał, czy środki te zostałyby w ogóle skarżącemu pożyczone, gdyby miały być przeznaczone na inne cele, niż zakup mieszkania, w tym na bieżące zaspokajanie potrzeb życiowych. Po wtóre całkowicie uszło uwadze Sądu, iż przedmiotowa pożyczka, a więc dysponowanie pewnymi środkami, miała miejsce w 2011 r. zaś decyzje stwierdzające nienależnie pobrane świadczenie dotyczą okresu od kwietnia 2008 roku do maja 2013 roku. W okresie poprzedzającym stwierdzoną dysproporcję, a więc przed majem 2011 r. skarżący ubiegał się o zasiłek celowy na zakup leków, zasiłek celowy na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, zasiłek celowy na czynsz, zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup odzieży oraz obuwia, Organ nie zbadał, czy, a jeśli tak to w jaki sposób zmieniła się sytuacja skarżącego w tym czasie. W szczególności, zdaniem skarżącego kasacyjnie brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, aby w okresie od kwietnia 2008 r. do maja 2011 r. skarżący dysponował zasobami majątkowymi, co mogłoby uzasadniać tezę, iż pobrane świadczenia w tym okresie były nienależne. Wykładnia regulacji zawartych w ustawie o pomocy społecznej nie wskazuje na możliwość odrębnego orzekania przez organy administracji o tym, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Natomiast przywołane przez organy i Sąd Wojewódzki przepisy ustawowe (art. 98 i art. 6 pkt. 16 ustawy o pomocy społecznej) nakazują organom wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia pobranego w sytuacjach wskazanych w ustawie. Decyzja wydawana na podstawie tych przepisów jest decyzją nakazującą zwrot pobranych należności, nie może zaś być to decyzja określająca wyłącznie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, bowiem taka formuła orzekania nie została przewidziana przez ustawodawcę. Nadto należy podkreślić, że wydanie takiej decyzji byłoby zbędne, skoro nie idzie za nią żaden skutek. Postępowanie w niniejszych sprawach mogło toczyć się jedynie w kierunku ustalenia, czy należność podlega zwrotowi, w trakcie którego należało ustalić czy świadczenie było pobrane nienależnie w świetle przesłanek wynikających z art. 6 pkt. 16 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ja elementów treściowych uniemożliwia ocenę jej zasadności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Rację należy przyznać sądowi I instancji, który wywiódł, że dla oceny prawidłowości podjętego przez organy rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma dyspozycja art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją materialną osoby lub rodziny wskazująca, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia, a przyznane świadczenie cofnąć lub żądać jego zwrotu. Trafnie również wskazano w kontrolowanym uzasadnieniu na subsydiarny charakter pomocy społecznej. Obowiązkiem organów jest bowiem udzielenie wsparcia tym osobom i rodzinom, które nie posiadają żadnych możliwości uzyskania pomocy najbliższych, a w szczególności nie mają własnych zasobów, a tym samym możliwości ich wykorzystania w celu przezwyciężenia trudności życiowych, takich jak pozostawanie w niedostatku z powodu choroby i niezdolności do pracy. Za słuszną uznać należało ocenę kontrolowanego sądu, iż okoliczności ujawnione po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie skutkowały koniecznością przyjęcia, że zasoby majątkowe skarżącego kasacyjnie, otrzymywane przez niego wsparcie finansowe ze strony rodziny, pobyt w Stanach Zjednoczonych skutkowały koniecznością przyjęcia, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej było nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt. 16 ustawy o pomocy społecznej. Nie budziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość oceny kontrolowanego sądu w zakresie przeprowadzonego w ramach postępowania administracyjnego postępowania dowodowego w świetle art. 77§1 kpa. Pozostawania w zgodzie z art. 80 kpa oceny materiału dowodowego dokonanego przez organy, podjęcia przez nie w granicach sprawy, o których mowa w art. 134§1 P.p.s.a działań niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by naruszenie art. 10 kpa przed organami obu instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt.2 P.p.s.a Ze zgromadzonych w aktach dokumentów nie wynika, by stan zdrowia skarżącego kasacyjnie, w szczególności zaś jego możliwości poznawcze uniemożliwiały rozpoznanie znaczenia podejmowanych czynności, właściwe zrozumienie ciążących na nim obowiązków, w tym wynikającego z art. 109 ustawy o pomocy społecznej obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o sytuacji osobistej, dochodowej, majątkowej, wiążącej się z podstawą do przyznania świadczeń. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje na dokument, który przemawiałby za taką oceną. Zatem nie sposób przyjąć, by w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjne nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane można o takim świadczeniu mówić jako nienależnie pobranym i nakazać mu jego zwrot w odrębnej decyzji. Nie jest możliwe orzekanie w tych sprawach jednocześnie, czyli w jednej decyzji. Do przedstawionego wniosku doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny analiza przepisów art. 104 ust. 3, 5, 7 ustawy o pomocy społecznej. Za takim stanowiskiem przemawia także porównanie treści zbieżnych uregulowań z ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnoszących się także do nienależnie pobranych świadczeń, gdzie począwszy od 18 września 2015r. ustawodawca wprowadził przepisy, które w sposób nie budzący wątpliwości nakazują wydanie jednej decyzji o ustaleniu i zwrocie świadczeń nienależnie pobranych. Do tej daty ustalenie i zwrot świadczenia nienależnie pobranego z tytułu świadczeń rodzinnych następowało w dwóch odrębnych decyzjach za czym przemawiała treść art. 30 ust. 3 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które odnosiły się odpowiednio do odrębnej decyzji o ustaleniu i odrębnej o zwrocie. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjna jako niezasadną należało na zasadzie art. 184 P.p.s.a. oddalić.