I OSK 1719/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 252/09 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 252/09 oddalił skargę K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Burmistrza Miasta S. z dnia 10 września 2006 r. " w kwestii drogi nr [...] i muru betonowego na tejże drodze otrzymanej 22.09.2006r. w Sądzie Rejonowym w S. ". Do wydania tego postanowienia doszło na tle następujących okoliczności: W dniu 26 października 2006 r. K. M. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta S. z dn. 20.09.2006 r." Do pisma dołączyła pismo procesowe – odpowiedź na wniosek - jakie Burmistrz Miasta S. złożył do sprawy I Ns 378/06, w której Gmina S. występowała jako uczestnik postępowania. W piśmie tym Burmistrz wskazywał, że Gmina nie jest legitymowana do występowania w sprawie, bowiem nie jest właścicielem działki nr ew. [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło K. M. pismo nazwane "odwołaniem", a po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że pismo Burmistrza Miasta S. jest odpowiedzią na pozew i nie może być potraktowane jako decyzja. Na skutek wniesionej przez K. M. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. uchylił oba te postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, że pismo Burmistrza Miasta S. z 20 września 2006 r. dotyczy sprawy cywilnej, toczącej się przed sądem Rejonowym w S. i nie ma charakteru decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a. To, że K. M. skarży to pismo ma jedynie znaczenie w kwestii rozstrzygnięcia odwołania. Nie może to jednak prowadzić do zastosowania art. 66 § 3 k.p.a., lecz w takiej sytuacji organ ma obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, stosownie do dyspozycji art. 134 k.p.a. Wyrok ten zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu, podzielając stanowisko WSA w Kielcach, iż złożone przez K. M. pismo, zatytułowane odwołanie, powinno być rozpoznane pod kątem jego dopuszczalności zgodnie z art. 134 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wydało zaskarżone obecnie postanowienie. W jego uzasadnieniu przytoczyło przebieg postępowania, wskazało, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Organ powołał się na szereg innych orzeczeń i wskazał, że w niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie brak przedmiotu zaskarżenia. Pismo bowiem Burmistrza Miasta S. które zostało zaskarżone przez K. M., nie jest decyzją administracyjną, a wyłącznie pismem procesowym. Skargę na to postanowienia wniosła K. M., domagając się jego uchylenia. Zarzuciła, że drogi wewnętrzne pełnią role dróg publicznych i nie mogą być zawłaszczane przez ich użytkowników. Zdaniem skarżącej Burmistrz określając swoje stanowisko w piśmie procesowym, skierowanym do Sądu, faktycznie wydał decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, że jak już wcześniej wskazano, pismo zatytułowane "odwołanie od pisma Burmistrza Miasta S. z dnia 20 września 2006 r." było już przedmiotem oceny zarówno tut. Sądu jak i pośrednio Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oba te sądy wyraziły pogląd, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy między innymi stwierdza niedopuszczalność. Od wydania wyroku, w którym taka ocena została dokonana do chwili obecnej nie zaistniała ani zmiana stanu prawnego ani też stanu faktycznego. Wbrew twierdzeniom skarżącej pismo procesowe, jakie Burmistrz – działając w imieniu Gminy, będącej uczestnikiem toczącego się przed Sądem Rejonowym postępowania cywilnego – złożył, i które zostało doręczone K. M., jako wnioskodawczyni w tej sprawie, nie może być w żadnym razie uznane za decyzję. Skoro więc brak jest przedmiotu zaskarżenia, prawidłowo organ na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Mając powyższe na uwadze skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Od powyższego wyroku K. M. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego - artykułu 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr. 98, poz.1071, z późniejszymi zmianami), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pismo Burmistrza Miasta S. z dnia 20 września 2006 r. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym zniweczenie możliwości jego odwołania, w wyniku którego mogłoby nastąpić merytoryczne jego rozpoznanie. Wskazując na powyższą podstawę skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrokiem z dnia 2 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, iż pismo Burmistrza Miasta S. z dnia 20 września 2006 r. nie jest decyzją administracyjną i uniemożliwił w ten sposób możliwość odwołania się skarżącej od tego pisma, a tym samym możliwość jego rozstrzygnięcia na podstawie merytorycznych informacji zawartych w tym piśmie. Strona skarżąca twierdzi, iż pismo to powinno stać się przedmiotem merytorycznej analizy przez sądy administracyjne w wyniku czego powinny być wydane odpowiednie orzeczenia administracyjne. Strona twierdzi bowiem, że pismo to posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej, ponieważ podane w nim informacje wskazują na to, iż w zakresie przedmiotowej drogi istnieje stan niezgodny z rzeczywistością. Pismo to zawiera stanowisko Burmistrza w zakresie przedmiotowej drogi będąc w ten sposób stanowiskiem organów administracji w zakresie jej położenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie ich brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 104 k.p.a., poprzez przyjęcie, że pismo Burmistrza Miasta S. z dnia 20 września 2006 r. nie jest decyzją administracyjną. Oceniając tak postawiony zarzut w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że przepis art. 104 k.p.a. jest przepisem postępowania. Reguluje on bowiem procesowe pojęcie decyzji administracyjnej, czyli określa co do zasady decyzyjną formę załatwienia sprawy administracyjnej (§ 1) oraz rodzaje decyzji (§ 2 ). Zatem niewłaściwie autor skargi kasacyjnej uznał niniejszy przepis za przepis prawa materialnego. Ponadto należy zauważyć, że błędna wykładnia prawa polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Autor skargi kasacyjne pomimo tego, że zarzuca błędną wykładnię art. 104 k.p.a. w ogóle nie odnosi się do kwestii rozumienia niniejszego przepisu. Ocena, czy pismo Burmistrza Miasta S. z dnia 20 września 2006r. jest decyzją administracyjną nie stanowi wykładni art. 104 k.p.a., lecz pozostaje w sferze stosowania prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane wyżej pismo nie jest decyzją administracyjną w związku z czym nie może stanowić przedmiotu odwołania. Pismo to, co zostało wyraźnie zaznaczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest pismem zawierającym stanowisko Gminy S. w sprawie cywilnej zawisłej przez Sądem Rejonowym w S. Wobec tego nie stanowi ono rozstrzygnięcia żadnej sprawy administracyjnej i nie może być traktowane jak decyzja administracyjna. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – radcy prawnemu A. C. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.