I OSK 1739/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 847/15 w sprawie ze skargi A. B.-W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. B.-W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 847/15, w pkt 1 zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A. B.-W. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. B.-W., A. R., J. de V., A. de V. oraz E. N.-W. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...], ustanawiającej na rzecz E. U. i Z. B. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G.-P. o pow. 6525 m2 oraz 21906 m2 hip "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiadomieniem z dnia 4 marca 2014 r. przekazało wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. do rozpoznania Wojewodzie Mazowieckiemu. Wojewoda Mazowiecki zawiadomieniem z dnia 18 marca 2014 r. przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. do rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Zawiadomienie wraz z wnioskiem wpłynęło do Ministra w dniu 24 marca 2014 r. A. B.-W. pismem wniesionym w dniu 19 listopada 2015 r. wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. A. B.-W. pismem z dnia 25 listopada 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...]. Skarżąca wskazała, że organ nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia sprawy, nie wyznaczył również terminu, w którym postępowanie zostanie zakończone oraz nie poinformował stron o przyczynach zaistniałej zwłoki. Skarżąca wniosła o wyznaczenie terminu, w którym Minister zobowiązany będzie załatwić sprawę oraz o stwierdzenie, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, wskazując na wielką liczbę spraw pozostających do załatwienia w zakresie jego obowiązków oraz złożonością toczących się postępowań i związanym z nimi nakładem pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 847/15, orzekł, jak wskazano na wstępie. Sad podkreślił, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Budownictwa, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Minister nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie z dnia [...] kwietnia 1968 r. nr [...] i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym Sąd uznał za uzasadniony zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r., co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wskazał, że wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron. W ocenie Sądu bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1968 r. wpłynął bowiem do Ministra w dniu 24 marca 2014 r., zaś z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby po jego otrzymaniu organ podejmował jakiekolwiek działania zmierzające do merytorycznego zakończenia postępowania. Jedyną bowiem czynnością, jaką podjęto w sprawie, było wystąpienie z 4 marca 2016 r. do Sądu Okręgowego w Warszawie o wypożyczenie dokumentów księgi wieczystej "[...]", co miało miejsce po upływie ponad prawie dwóch lat od wpływu wniosku do organu oraz ponad 3 miesięcy od daty wniesienia skargi. Organ nie zastosował się również do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., bowiem nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że od ponad dwóch lat organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta – w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Sąd podkreślił, że nie można także pominąć faktu, iż organ prowadząc postępowanie przez dwa lata nie informował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a., poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem sprawa. W uzasadnieniu organ wskazał na okoliczności mające świadczyć, że podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i – jakkolwiek czynności te nie były wykonywane niezwłocznie – to w ocenie organu stopień przekroczenia terminów nie ma charakteru kwalifikowanego z uwagi na stan faktyczny sprawy. Podkreślono, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Podkreślono, że normą także jest, iż inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów Warszawskich obejmują kilkaset osób. Podano, że sprawy rozpatrywane są według kolejności oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Minister przyznał, że jakkolwiek duża ilość prowadzonych postępowań, brak obsady kadrowej i zmiany na szczeblu ministerialnym w 2015 r. nie usprawiedliwiają opóźnień, to jednak faktem jest, że w Departamencie Orzecznictwa prowadzonych jest ponad 5000 spraw, przy czym w Wydziale ds. Gruntów warszawskich jest prawie 600 spraw, a referentów prowadzących sprawy pięciu. Podkreślono, że trudności organizacyjne i kadrowe pracowników organu mają wpływ na faktyczną możliwość terminowego prowadzenia postępowań przez pracowników organu. Powołano się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tożsamych przedmiotowo sprawach, w których Sąd nie stwierdził rażącej bezczynności. Wskazano, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie wniosku spowodowane jest nadal brakiem akt własnościowych oraz brakami dokumentacji w księgach wieczystych oraz ogromem materiału do analizy (obecnie pozyskany zeskanowany materiał dowodowy z dokumentów ksiąg hipotecznych w ilości 5 tysięcy stron), co może spowodować niedotrzymanie terminu wyznaczonego przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione. Zgodnie z art.35 §3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast §5 wskazanego przepisu stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 24 marca 2014 r. Do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji tj. do dnia 8 kwietnia 2016 r. decyzja nie została wydana. W tych okolicznościach nie można uznać zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.35 §1 k.p.a., bowiem terminy załatwienia sprawy określone w tym przepisie nie zostały dochowane przez organ. Nie doszło także do naruszenia art.35 §5 k.p.a., gdyż wskazane przez organ okoliczności nie należą do przyczyn niezależnych od organu. Należy zgodzić się z organem, że sprawy wynikające z regulacji zawartych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279) oraz w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz.U. 1961, Nr 18, poz. 94) są sprawami trudnymi pod względem merytorycznym i dowodowym, gdyż dotyczą stanów prawnych sprzed kilkudziesięciu lat, są również prowadzone w trybach nadzwyczajnych i pozyskanie materiału dowodowego jest czasochłonne, a – z uwagi na złożoność materii – wymaga przemyślenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podnosił, że pismem z dnia 4 marca 2016 r. zwrócił się do Sądu Okręgowego w Warszawie o wypożyczenie dokumentów księgi wieczystej "[...]". Ponadto Minister wskazywał, że marcu 2016 r. uzyskał notatkę z badań księgi wieczystej sporządzoną przez uprawnionego geodetę, z której wynika, iż księga hipoteczna pn. " [...]" składa się 4 tomów, przy czym tom III zaginął. Odnośnie do przytoczonej argumentacji skargi kasacyjnej trzeba zwrócić uwagę, że dopiero po wniesieniu w dniu 25 listopada 2015 r., skargi na bezczynność, organ podjął pierwsze działania w sprawie, czyli po upływie prawie dwóch lat od złożenia wniosku. W takiej sytuacji również tzw. problemy kadrowe, związane z małą ilością pracowników, nie mogły stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Była ona znaczna i nic nie zapowiadało, że w najbliższym czasie wniosek zostanie rozpoznany. Organ nie dopełnił także obowiązku powiadomienia wnioskodawczyni o przyczynach zwłoki i nie określił w przybliżeniu terminu wydania rozstrzygnięcia, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki. Z tego powodu należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że bezczynności organu w tej sprawie towarzyszyło rażące naruszenie prawa. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie tego zarzutu mogłoby nastąpić, gdyby sąd wojewódzki orzekł opierając się na dowodach spoza akt sprawy, albo gdyby sąd ten przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego przez orzekające w sprawie organy. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec stwierdzenia, że zachodziła bezczynność organu i miała ona rażący charakter nie można podzielić poglądu organu, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art.149§1a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.