I OSK 1743/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1512/16 w sprawie ze skargi O. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1512/16 oddalił skargę O. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: O. D. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o zwrot gospodarstwa położonego w miejscowości N., pozostawionego przez przesiedloną do obwodu t. rodzinę S., ewentualnie o zwrot jego równowartości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., po rozpoznaniu zażalenia O. D., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. W jego uzasadnieniu Minister wskazał, że ani przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. z 1947 r., Nr 59, poz. 318 z późn. zm.), ani też żadne inne obowiązujące przepisy nie uprawniają organów administracji publicznej do orzekania w formie decyzji administracyjnej o zwrocie mienia lub jego równowartości. Żądanie skarżącej dotyczące zwrotu gospodarstwa (ewentualnie wypłaty rekompensaty) w trybie postępowania administracyjnego jest zatem bezpodstawne i nie może prowadzić do wszczęcia postępowania. Minister wskazał, że Wojewoda jest organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia majątku na własność Państwa na podstawie dekretu. Jednakże podkreślił, że skarżąca nie skierowała takiego wniosku do Wojewody. W pismach z dnia 6 kwietnia 2016 r. i z dnia 5 maja 2016 r., sporządzonych przez zawodowego pełnomocnika, wyraźnie wskazano natomiast, że skarżąca domaga się zwrotu mienia lub wypłaty rekompensaty. Zgodnie zaś z art. 28 K.p.a., stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wnioskami dotyczącymi uprawnień zbywalnych i dziedzicznych wystąpić mogą byli właściciele przejętej nieruchomości oraz ich następcy prawni. Skarżąca natomiast nie przedstawiła w toku postępowania dokumentacji pozwalającej potwierdzić, że jest ona następcą prawnym byłych właścicieli przejętej nieruchomości. Na postanowienie organu odwoławczego O. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach kontrolowanej sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie wziął pod uwagę, że w obowiązującym obecnie prawie polskim brak jest przepisów, które dotyczyłyby spraw majątkowych i roszczeń byłych obywateli polskich przesiedlonych na tereny dawnych republik radzieckich w obrębie byłego ZSRR. Takiej regulacji nie zawiera także dekret z dnia 5 września 1947r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR. Jednocześnie organ trafnie wskazał, że skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, jednoznacznie domagała się zwrotu nieruchomości opisanej we wniosku lub wypłaty jej równowartości, a nie stwierdzenia nieważności decyzji, która skutkowała utratą wskazanego przez nią mienia. Skoro zaś O. D. domagała się wydania przez organ decyzji, która nie miałaby oparcia w obowiązujących przepisach prawa, to zbędne było także analizowanie jej interesu prawnego w zainicjowaniu wskazanego postępowania. Żądanie Skarżącej wydania decyzji w opisanej sprawie powinno zatem skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła O. D. wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie - o zmianę wyroku poprzez przyznanie skarżącej prawa do zwrotu nieruchomości lub jej równowartości, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 61 K.p.a. poprzez niesłuszne stwierdzenie, że wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, 2) art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niezapoznanie się z materiałem dowodowym i jego nieuwzględnienie oraz brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, 3) art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek z uwagi na które Wojewoda nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego, a także brak wyjaśnienia podstaw do niemożności wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, 4) art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie może zostać uznaną za stronę postępowania, 5) art. 107 § 3 K.p.a. z zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanego wyroku oraz brak wskazania przez Sąd powodu, dla którego skarżącej nie przyznano przymiotu strony postępowania, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., poprzez ich niezastosowanie z niniejszej sprawie, podczas gdy istniały do tego przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu(art. 183 § 1 P.p.s.a.). Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczenia naruszenia prawa jak i jego zakres. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej zarzuty powinny się odnosić do tego wyroku oraz do przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem, ewentualnie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi procedury administracyjnej mającej zastosowanie przed danym organem administracyjnym. Wskazanie w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie może być uznane za prawidłowe. Tym niemniej, w sytuacji gdy strona przytoczy w petitum kasacji wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. W każdym bowiem postępowaniu przed organami a także przed sądem obowiązuje zasada, że błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Z tej przyczyny, jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód dla których NSA przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia przez sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie mimo niepełnego wskazania (por. uchwałę NSA pełny skład podjętą dnia 26 października 2009 r. pod sygnaturą I OPS 10/09). Powyższe rozważania nabierają aktualności w okolicznościach niniejszej sprawy. W istocie bowiem skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenia prawa powołał się na regulacje kodeksu postępowania administracyjnego, bez jednoczesnego wskazania przepisów naruszenia prawa przez sąd wojewódzki. I o ile do wskazanych naruszeń odnoszących się do zachowań organu administracji Naczelny Sąd Administracyjny w takiej sytuacji może ustosunkować się merytorycznie( o czym poniżej), nie jest to jednak możliwe w odniesieniu do zarzutu przekroczenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. który odniesiono do wymogów kontrolowanego uzasadnienia sądu. W takiej sytuacji przepisy kodeksu administracyjnego nie mogły stanowić wzorca kontroli kasacyjnej. Normy zawarte w ustawie prawo o postępowaniu administracyjnym samodzielnie regulują bowiem konieczne wymogi uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego i tylko one stanowią o jego poprawności formalnej (procesowej) a w konsekwencji jedynie w tym aspekcie kontrola wyroku jest możliwa. Nie mogło skutecznie podważyć badanego wyroku postawienie zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a.. W istocie bowiem dokonanie kontroli wyroku poprzez ten przepis mogłoby nastąpić jedynie wówczas gdyby sąd odniósł się w swym uzasadnieniu do poprawności stanowiska organów w tym względzie. Tymczasem kontrolowane uzasadnienie nie zawiera żadnych rozważań odnoszących się do przeszkód o charakterze podmiotowym. Weryfikacja zarzutów naruszenia przez organy przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. nie mogła również doprowadzić do podważenia kontrolowanego wyroku. Oba przepisy stanowią o czynnościach niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy. Naruszenie wskazanych regulacji następuje wówczas, gdy organ nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. Przy czym dla przyjęcia istnienia tej wadliwości niezbędne jest wskazanie pominiętych czynności, nieprzeprowadzonych dowodów. W przeciwnym wypadku nie jest możliwe uznanie, że naruszenie wskazanych reguł proceduralnych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O istotnym wpływie naruszenia przepisu na wynik sprawy mowa jest wówczas, gdy zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do jego naruszenia, zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane. Strona skarżąca powinna zatem wyszczególnić konkretne braki w postępowaniu dowodowym, które - pomimo pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego - nie pozwoliły organom na uzyskanie pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, Zdawkowość zarzutu kasacji w tym względzie zmusza do oceny, że skarżący nie wyjaśnił w istocie o jakie działania, niezbędne dla wyjaśnienia stanu faktycznego chodzi, a w konsekwencji, że doszło do naruszenia w rozumieniu art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. Identycznie osądzić należy zarzut naruszenia art. 9 i art. 11 K.p.a. Kasacja nie wskazuje na czym konkretnie polegało zaniechanie, które miałoby te przepisy naruszać. Zauważyć zaś należy, że powołanie w zarzucie kasacyjnym naczelnych zasad postępowania administracyjnego bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami proceduralnymi, które stanowią ich konkretyzację w postaci określonych obowiązków i nakazanych czynności organów w toku postępowania administracyjnego zawsze wymaga wykazania, dlaczego w toku tego postępowania organy administracji publicznej dopuściły się tak kardynalnych uchybień procesowych, aby samoistnie naruszyć te przepisy. Wadliwie skonstruowane okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie formułując je ograniczył się do wskazania tytułu i daty aktu prawnego w postaci dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR. Tymczasem, przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony dopiero wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Identycznie potraktować należało odwołanie się w uzasadnieniu kasacji do ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazując ten akt prawny jako uprawniający do dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości lub jej równowartości, autor kasacji nie przytoczył konkretnego przepisu, z którego miałoby to wynikać. Z kolei zacytowany w uzasadnieniu kasacji przepis art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowi wyłącznie o odesłaniu do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy Konwencji w zakresie uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie własności. Nie można z jego uregulowań wywodzić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia w odniesieniu do zgłoszonych w badanym postępowaniu roszczeń. W świetle powyższych rozważań skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić (art. 184 P.p.s.a).