I OSK 1746/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Monika Nowicka Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Wa 517/07 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 517/07, oddalił skargę M. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach rozkazem personalnym z dnia [...] października 2006 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 6c ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), odwołał M. T. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w Chorzowie i przeniósł go z dniem 28 października 2006 r. do dyspozycji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przed wydaniem ww. rozkazu, zgodnie z art. 6 c ust. 1 ustawy o Policji, pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. organ zwrócił się do Prezydenta Miasta Chorzowa z prośbą o przedstawienie opinii w sprawie odwołania M. T. ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w Chorzowie. Prezydent Miasta Chorzowa w tej kwestii nie wniósł zastrzeżeń. Na skutek złożonego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu wskazał, iż stosownie do treści art. 6c ust. 1 ustawy o Policji, komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji po zasięgnięciu opinii starosty. W myśl art. 6e cyt. ustawy odwołanie takie może nastąpić w każdym czasie. Policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Organ wyjaśnił, że z przytoczonych przepisów wynika, że regulacje dotyczące powoływania i odwoływania policjantów ze stanowisk komendantów są przepisami szczególnymi i mają zastosowanie tylko do określonej grupy policjantów. Ta regulacja prawna, uwzględniająca charakter stanowiska, rodzaj wykonywanych zadań i zakres ponoszonej odpowiedzialności, umożliwia wyższemu przełożonemu odwołanie policjanta z takiego stanowiska w każdym czasie. Przepisy prawa uzależniają odwołanie od spełnienia dodatkowego warunku, jakim jest uzyskanie w tej sprawie opinii starosty. Tak ukształtowane przepisy prawa umożliwiają komendantowi wojewódzkiemu Policji, odpowiedni dobór kadr na stanowiska komendantów powiatowych (miejskich) Policji i ich zastępców na podległym terenie. W ocenie Komendanta Głównego Policji postępowanie w sprawie odwołania M. T. ze stanowiska było przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Uzasadniając nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, wyjaśnił, że w interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, jest niezwłoczne umożliwienie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Katowicach doboru odpowiedniego kandydata na stanowisko służbowe, na którym realizowane są zadania związane z zapewnieniem ładu i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozkazowi skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 6e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym art. art. 7, 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, 80, 107 § 3, art. 108 § 1 i art. 268a K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wydanie rozkazów personalnych w oparciu o stan faktyczny, niestanowiący rzeczywistych powodów jego odwołania ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w Chorzowie. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazał, iż jego zdaniem, powody odwołania go ze stanowiska Komendanta Miejskiego Policji w Chorzowie są inne od przedstawionych ogólnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r., L. Dz. [...] zawiadamiającym o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odwołania go ze stanowiska oraz zawartych w rozkazach personalnych organów orzekających w sprawie. Skarżący zarzucił, iż nie był informowany o oczekiwaniach, jakie kierownictwo KWP ma wobec niego i podległych mu policjantów. Przywołał też dane z protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej w KMP w Chorzowie przez kilkunastoosobowy zespół funkcjonariuszy KWP w Katowicach, w okresie od 7 lipca 2006 r. do 16 września 2006 r., które nie potwierdzają nieprawidłowego funkcjonowania podległej mu jednostki Policji. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż materialnoprawną podstawę dla wydania rozkazu personalnego w tej sprawie stanowi art. 6c ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). W świetle art. 6c ust. 1 powołanej ustawy o Policji, komendanta powiatowego (miejskiego) Policji powołuje i odwołuje komendant wojewódzki Policji po zasięgnięciu opinii starosty. Na podstawie art. 6e ust. 1 i 3 tej ustawy, odwołać ze stanowiska, o którym mowa m. in. w art. 6c ust. 1, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta powiatowego (miejskiego) Policji. Brak tych kryteriów i sformułowanie "może odwołać" w każdym czasie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6c ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, zostało pozostawione uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać komendanta z tego stanowiska. Decyzja w tym zakresie należy do przełożonego, który dokonuje oceny pracy policjanta powołanego na stanowisko kierownicze. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie ocena ta nie może być skutecznie zakwestionowana, gdyż wskazano okoliczności i powody, które stały się podstawą do odwołania skarżącego ze stanowiska. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, iż skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 6e ust. 1 ustawy o Policji było uzasadnione i zostało dokonane zgodnie z wymogiem określonym w art. 6c ust. 1 cyt. ustawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. T. reprezentowany przez pełnomocnika i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezastosowaniu środków wskazanych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pomimo kontroli decyzji uznaniowej organu administracji (rozkaz personalny ), której uzasadnienie jest sprzeczne z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., 2) art. 106 § 3 P.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu ("Protokół z kontroli doraźnej przeprowadzonej przez funkcjonariuszy KWP w Katowicach w Komendzie Miejskiej Policji w Chorzowie w zakresie realizacji pracy operacyjno-dochodzeniowej oraz sprawowanego w tym zakresie nadzoru służbowego przez przełożonych"), którego przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istoty sprawy (tzn. czy uzasadnienie rozkazu personalnego było zgodne z rzeczywistością), a jednocześnie jego przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że każda decyzja administracyjna (nawet rozkaz personalny ) powinna zawierać uzasadnienie, które powinno być zgodne z zebranym materiałem dowodowym. W sytuacji, gdy decyzja nie spełnia powyższych wymogów skarżący może domagać się jej uchylenia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 r.; II SA 3768/2001; LexPolonica nr 394970, wskazał, że nawet w sytuacji, gdzie przedmiotem postępowania jest sprawa uznaniowa, nie zwalnia to organu administracji od sporządzenia uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej podał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż został odwołany ze swojego stanowiska ponieważ nie osiągał "oczekiwanych wyników służbowych w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego". Uzasadnienie to nie odpowiada rzeczywistości, gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że w czasie gdy zajmował on stanowisko komendanta Policji Miejskiej w Chorzowie w zakresie wzrostu efektywności działania, był to jeden z najlepszych garnizonów Policji na Śląsku. A zatem przyczyny odwołania go ze stanowiska są nieprawdziwe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy podstawą do wydania decyzji administracyjnej jest przepis o charakterze uznaniowym, to decyzja powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające prawdzie. Natomiast w tej sprawie, uzasadnienie decyzji jest niezgodne z art. 7 K.p.a., który wyraża zasadę praworządności lub zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tym samym z uwagi na treść ww. przepisu oraz art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżona decyzja jest wadliwa. Biorąc zaś pod uwagę, że Sąd rozpoznający sprawę w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii, to art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niewątpliwie naruszył. Powołując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w uzasadnieniu rozkazu personalnego o odwołaniu skarżącego ze stanowiska, powołano się na negatywne wyniki kontroli, podczas gdy rzeczywisty jej wynik był przeciwny. W postępowaniu administracyjnym skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z opisanego w podstawach skargi kasacyjnej dokumentu lecz wniosek ten nie został przez organ uwzględniony. Zatem przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji tego dowodu z urzędu, pozwoliłoby na ocenę, czy uzasadnienie rozkazu personalnego o odwołaniu skarżącego ze stanowiska było zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków wskazanych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy kontroli decyzji zaskarżonej, której uzasadnienie jest sprzeczne z art. 7 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. ocenić należy jako nietrafny. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez Sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które ten Sąd naruszył, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut, wymogu tego nie spełnia. Natomiast kwestionowany art. 3 § 2 P.p.s.a. zawiera osiem punktów, zaś skarga kasacyjna nie wskazuje, który z nich, w ocenie jej autora, został naruszony. Tymczasem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z ustawowych podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, który przepis rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy został naruszony. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy przede wszystkim rozumieć dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie przepisów prawa, którym w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd wydając zaskarżone orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, konkretyzować jej zarzuty, uściślać, bądź w inny sposób je korygować. Dokładne sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej należy do obowiązków jej autora, w tym przypadku profesjonalnego prawnika. Z tych względów zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie oceniony. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu faktycznego i prawnego sprawy z daty ich podjęcia. Co do zasady Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego. Orzeka bowiem na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonych orzeczeń, Sąd administracyjny stosownie do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez Sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów, ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to jednak uczynić wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy określonej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. W toku rozprawy może być dopuszczony dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą. Z akt sprawy wynika, że powołany w skardze kasacyjnej dokument znajdował się w aktach administracyjnych, był zatem Sądowi pierwszej instancji znany, zaś w toku postępowania sądowego skarżący nie zgłosił żadnych wniosków dowodowych. Jednocześnie podkreślić należy, iż przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi skarżący się nie zgadza i nie może zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uznania, aby Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. naruszył. Mając na uwadze przytoczone okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.