I OSK 175/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 438/13 w sprawie ze skargi L.P. Sp. z o.o. w J. na czynność Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ulicy S. i Z. w B. 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od L.P. Sp. z o.o. w J. na rzecz Prezydenta Miasta B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 438/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. P. Sp. z o.o. w J. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...]maja 2006 r. nr projektu [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ulicy S. i Z. w B.: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej czynności w części dotyczącej wprowadzenia na ulicy S. w B. znaku zakazu B-18 o treści "8 t"; 2. zasądził od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej L. P. Sp. z o.o. w J. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] maja 2006 r. Naczelnik Zarządu Dróg i Transportu Urzędu Miejskiego w B. (dalej Naczelnik), działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. (dalej Prezydent, organ) zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ulic S. i Z. w B.. Dnia 4 marca 2013 r. L. P. Sp. z o.o. w J. (dalej skarżąca, Spółka) wezwała Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa czynnością zatwierdzającą projekt organizacji ruchu, gdyż czynność ta, w ocenie Spółki, bezprawnie ogranicza wjazd na jej nieruchomość o nr 3891 pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton, wprowadzając wskazane ograniczenie tonażowe na odcinku ulicy S. (od ulicy Ks. J. P. do wjazdu na parking sklepu Spółki). Istniejący na działce nr [...] obiekt handlowy skarżącej, znajduje się bowiem na terenie oznaczonym w planie miejscowym (uchwała z dnia 29 września 1997 r. nr LVIII/581/97, dalej Plan) symbolem 2U,KX, przeznaczonym pod usługi komercyjne, komisariat, parkingi, zieleń urządzoną (§ 11 ust. 1 pkt 1-7). W Planie ustalono w sposób wiążący obsługę komunikacyjną terenu 2U,KX – przez teren o symbolu [...] (wjazdem/wyjazdem na ul. S.), a ustalono w sposób postulowany - wjazd na działkę strony z ul. S. jedynie do garaży wbudowanych. Uwzględniając ustalenia Planu, zagospodarowano nieruchomość strony. Poprzedni właściciel działki nr 3891 wybudował na terenie o symbolu [...]parking i zawarł z zarządcą drogi – Prezydentem porozumienie (dnia 3 marca 2011 r.), na podstawie którego inwestorowi zapewniono nieograniczony dostęp jego działki do drogi publicznej. Gmina B. (dalej Gmina) ustanowiła odpłatnie, na czas nieograniczony, służebność przejścia i przejazdu przez działki nr [...], przez które miała się odbywać obsługa komunikacyjna obiektu strony. Nie uprzedzono inwestora o planowanych ograniczeniach w zakresie obsługi komunikacyjnej jego działki. Wskazując prowadzenie tych ograniczeń naruszyło prawo własności Spółki (art. 140 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.] Kodeksu cywilnego [Dz. U. z nr 16, poz. 93 ze zm., dale kc]) do działki nr 3891 uniemożliwiając korzystanie z niej w sposób zgodny z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem i ograniczyło swobodne prowadzenie na tej działce działalności gospodarczej. Sporny odcinek jest jedynym prawnie możliwym sposobem komunikacji działki nr 3891 z drogą publiczną, którym realizowane są dostawy do obiektu handlowego. Sposób dostaw jest ujednolicony dla skarżącej na terenie całego kraju. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu został wprowadzony celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej Centrum Usługowo– Handlowego na osiedlu Z. W. (dalej CHU), jednak umożliwienie funkcjonowania jednego podmiotu przyczyniło się do naruszenia praw innego podmiotu (skarżącej). Zatwierdzony projekt organizacji ruchu nie zawiera wymaganych w § 5 ust. 1 pkt 2 b i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. (dalej rozporządzenie z 23 września 2003 r.) w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem [Dz. U. nr 177, poz. 1729, dalej rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem] - danych dotyczących geometrii drogi, a także opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi. Nie uzasadniono w nim wprowadzenia ograniczenia tonażowego i nie zawarto informacji o wprowadzeniu nowego oznakowania pionowego związanego z tym ograniczeniem. Uzasadnieniem przedmiotowego ograniczenia funkcjonowania CHU, nie mogą być parametry ul. Słonecznikowej, które odpowiadają parametrom ulicy zbiorczej (Z), a nie lokalnej (L), czy też jej stan techniczny i wytrzymałość. Wskazano błędne zinwentaryzowanie znaków w projekcie tj. zamiast znaków B-33 ograniczających dopuszczalną prędkość do 40 km/h, zinwentaryzowano znaki C-14 ustalające tę prędkość jako minimalną. W wyniku zatwierdzenia spornej organizacji ruchu dokonano faktycznie zmiany usytuowania przejścia dla pieszych przy włączeniu ul. R. (drogi wewnętrznej) w ul. S.. Wytknięto: nieprawidłowe usytuowanie progów zwalniających; brak konsekwencji i jednorodności w oznakowaniu połączeń dróg wewnętrznych z ul. S.; niezgodność treści niektórych znaków ze stanem faktycznym; nieprawidłowe wprowadzenie pierwszeństwa przejazdu; niezharmonizowanie oznaczeń w zakresie dopuszczalnych prędkości. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu przygotowano nierzetelnie i nie zapewnia on bezpieczeństwa ruchu, co winno prowadzić do jego odrzucenia przez organ zarządzający ruchem, a nie zatwierdzenia. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent wskazał, że ul. S. jest ulicą lokalną, a wprowadzone ograniczenia uwzględniają jej parametry techniczne i uwarunkowania. Organizację ruchu dopuszczającą ruch pojazdów powyżej 8 ton rzeczywistej masy całkowitej wprowadzono wyłącznie na czas budowy sklepu strony, a następnie przywrócono aktualną i obowiązującą wcześniej organizację ruchu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na czynność zatwierdzenia projektu z [...] maja 2006 r. w zakresie stałej organizacji ruchu na ulicy S. wywiodła Spółka. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, dalej udp] w związku z art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP przez ograniczenie jedynego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej; 2. art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym [Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm., dalej prd] w związku z § 3 [ust. 2] pkt 1 a i b, § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, przez nierzetelne, błędne, nieracjonalne i godzące w interes osób trzecich wprowadzenie zakazu tonażowego na odcinku ul. S.; 3. art. 10 ust. 6 prd w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 b i pkt 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem przez niedołączenie do projektu organizacji ruchu danych o geometrii drogi i opisu technicznego zawierającego jej charakterystykę; 4. art. 10 ust. 6 prd w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 a rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem w związku z załącznikiem nr 1 pkt 3 (grafika) pkt 3.2.19.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach [Dz. U. nr 220, poz. 2181 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie znaków] przez umieszczenie zbyt ogólnego sformułowania pod tabliczką znaku B-18 (8 ton); 5. art. 7 i 8 kpa przez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu z pominięciem zasad kpa; 6. art. 20, 22 Konstytucji RP i art. 6 ustawy prawo działalności gospodarczej przez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu prowadzące do ograniczenia swobody działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano: wykonanie na działce skarżącej nr [...] obiektu handlowego zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] marca 2012 r. i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] września 1997 r.; istnienie porozumienia z [...] marca 2011 r. między poprzednim inwestorem terenu a Miastem B., zapewniającego nieograniczony dostęp z drogi publicznej (ul. S.) do jego działki nr [...], w zamian za wykonanie na koszt inwestora ogólnodostępnego parkingu na 56 miejsc postojowych, na którym Gmina odpłatnie ustanowiła prawo przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. Wskazano, że po wykonaniu obiektu handlowego skarżącej okazało się, że na odcinku ul. S. i Z. od dnia 1 stycznia 2008 r. obowiązuje ograniczenie tonażowe do 8 ton rzeczywistej masy całkowitej pojazdów wynikające z zatwierdzonej organizacji ruchu. Zdaniem skarżącej ogranicza ono go w swobodnym prowadzeniu działalności gospodarczej. Podkreślono brak wskazania w sposób uzasadniony motywów jej wprowadzenia; brak informacji o wprowadzeniu nowego oznakowania pionowego w postaci znaku B-18 (8 ton), przez co niemożliwa jest weryfikacja zatwierdzonego projektu organizacji ruchu i ocena racjonalności i celowości wprowadzonego ograniczenia. Niezrozumiałe jest wprowadzenie pod znakiem B-18 wyjaśnienia, że "Nie dotyczy mieszkańców i służb komunalnych", jako zbyt ogólnego i nieodwołującego się do konkretnego rodzaju pojazdów lub uczestników ruchu. W pozostałym zakresie uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie uzasadnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Do skargi dołączono opinię rzeczoznawcy dotyczącą możliwości warunków pełnej obsługi komunikacyjnej obiektu handlowego skarżącej przy ul. S.w B. z [...] lutego 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że projekt organizacji ruchu został zatwierdzony dnia [...] maja 2006 r., więc znacznie przed powstaniem obiektu handlowego skarżącej (pozwolenie na budowę z [...] marca 2012 r.). W dacie zawierania porozumienia z [...] marca 2011 r., w ul. S. istniało już kwestionowane ograniczenie tonażowe, a obecna organizacja ruchu na tej ulicy jest zgodna z zatwierdzonym projektem. Skarżąca nie uwzględnia, że może wystąpić o udostępnienie dojazdu od ul. P.i, a dojazd od ul. . nie jest – wbrew jej twierdzeniom – jedynym możliwym. Ulica S. jest ulicą osiedlową, przeznaczoną do obsługi zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wprowadzenie zezwolenia na poruszanie się po niej pojazdów o większym niż dotychczas tonażu jest nieuzasadnione z punktu widzenia interesów mieszkańców. Ul. S. posiadała nadto od lat ustaloną geometrię, a zatwierdzenie kwestionowane w skardze nie wymagało ponownej analizy tego zagadnienia. Nie budzi wątpliwości treść tablicy umieszczonej pod znakiem B-18 o treści "Nie dotyczy mieszkańców i służb komunalnych". W piśmie procesowym z 26 sierpnia 2013 r., skarżąca precyzując stanowisko w sprawie dodatkowo zarzuciła naruszenie: 1. art. 10 ust. 6 prd w związku z pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków i - przez bezpodstawne umieszczenie znaku B-18, bez spełnienia wskazanych w tym rozporządzeniu warunków jego umieszczenia; 2. art. 10 ust. 6 prd ustawy w związku z pkt 3.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków - przez nieprzeprowadzenie analizy skutków, jakie dla uczestników ruchu drogowego wywołuje umieszczenie znaku B-18. Warunkami wprowadzenia powyższego znaku są: niewystarczająca nośność drogi dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń i podanie na znaku wartości wynikającej z rzeczywistej nośności drogi. Zdaniem skarżącej, żaden z owych warunków nie został spełniony i nie wynika z dokumentacji zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Z dokumentów wynika jedynie, że w opinii opracowanej przed kwestionowanym zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu znalazł się zapis o przeznaczeniu ul. S. wyłącznie dla ruchu samochodów osobowych, a to nie jest wystarczającym argumentem za wprowadzeniem powyższego znaku, zwłaszcza, że z opinii przedłożonej ze skargą wynika, że ul. S. posiada faktycznie parametry ulicy klas zbiorczej, a nie lokalnej. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu w 2006 r. nie ma znaczenia dla możliwości zaskarżenia go w późniejszym okresie, w sytuacji gdy okaże się, że narusza uprawnienia określonych podmiotów. Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu o możliwości wykonania dojazdu od strony ul. P.. Zdaniem skarżącej, byłoby to niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1997 r. Wywiedziono, że możliwe jest wprowadzenie okresowych wyłączeń zakazu tonażowego, zwłaszcza, że takie rozwiązania są stosowane na terenie miasta (np. na ul. I. B.). WSA w Białymstoku, przyjmując, zgodnie ze wskazanym w uzasadnieniu orzecznictwem, że akt zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu za czynność z zakresu administracji publicznej, ocenił, że zarzutom skarżącej Spółki nie można odmówić słuszności. Stwierdził, że przesądzenie o dopuszczalności skargi na czynność zatwierdzenia stałej organizacji ruchu oraz o istnieniu legitymacji skargowej po stronie skarżącej otworzyło sądowi drogę do merytorycznej oceny sprawy. Sąd I instancji wywiódł, że zakres i sposób podejmowanych przez właściwy organ działań w zakresie zarządzania ruchem reguluje wydane z upoważnienia art. 10 ust. 12 prd rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23.9.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U nr 177, poz. 1729). Przez organizację ruchu w rozumieniu ww. rozporządzenia uznaje się, mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Organizację ruchu wprowadza się przez zatwierdzenie przez właściwy organ zarządzający ruchem projektu organizacji ruchu, rozumianego jako dokumentacja sporządzona w tym celu. Rozporządzenie w § 5 precyzyjnie wymienia elementy projektu organizacji ruchu przedstawianego do zatwierdzenia. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia tonażowe. Jak wynika bowiem z załączników Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220, poz. 2181 [ze zm.]) znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków. Znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. Z powyższego wynika, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu B-18 jest niewystarczająca nośność drogi. Lokalizacja opisanego wyżej znaku zakazu wymaga więc znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy winien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Opisowa część projektu zatwierdzonego kwestionowaną organizacją ruchu nie zawiera technicznego uzasadnienia dla wprowadzonego ograniczenia tonażowego bowiem uzasadnienie dla lokalizacji znaku zakazu B-18 w ul. S. zawiera się w jednym zdaniu opinii dr inż. C. P. do projektu o treści: "Ze względu na lokalny charakter ul. S. słusznym jest, aby na projektowanym z niej wyjeździe odbywał się tylko ruch samochodów ciężarowych" (s. 5 opinii). Sąd I instancji nie zgodził się z prezentowanym na rozprawie przez pełnomocnika organu stanowiskiem jakoby uzasadnienie dla wprowadzenia kwestionowanego zakazu zawarte było w innych, poza przytoczonym zdaniem opinii, sformułowaniach projektu. Przeczy temu opisowa treść projektu i przyznanie organu w odpowiedzi na pytanie sądu o uzasadnienie w treści projektu dla wprowadzenia kwestionowanego ograniczenia tonażowego, że zakaz podyktowany został wyłącznie lokalnym charakterem ulicy (k. 115 akt sądowych) Sąd I instancji przyznał rację skarżącej, że wprowadzenie ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po ul. S. nastąpiło bez zbadania rzeczywistej nośności drogi, wyłącznie w interesie mieszkańców ulicy. Umknęło uwadze organu, że drogi publiczne nie są budowane i utrzymywane w interesie ograniczonej liczby użytkowników (mieszkańców danej ulicy), ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, co potwierdza zasada powszechnej dostępności dróg publicznych wyrażona art. 1 udp. Według tej zasady, z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, uznając że nie można się zgodzić z twierdzeniem, że wybudowanie obiektu handlowego przy ulicy S. w okresie obowiązywania kwestionowanego ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po tej ulicy, zamknęło stronie drogę do kwestionowania zatwierdzonej organizacji ruchu. Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, a w konsekwencji wynikające z odpowiedniego stosowania uprawnienie do wniesienia skargi na inną niż uchwała czynność organu gminy z zakresu administracji publicznej, nie jest ograniczone czasowo. Skorzystanie z tego uprawnienia jest uzależnione od woli uprawnionego. Sąd nie zgodził się z zamieszczonym w odpowiedzi na skargę wskazaniem stronie poszukiwania dostępu do swojej nieruchomości przez wykonanie bezpośredniego zjazdu na nieruchomość z drogi publicznej – ul. P.. Lokalizacja zjazdu nie może naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako konstytucyjnie umocowany akt prawa miejscowego kształtuje dopuszczalność zagospodarowania terenu. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej czynności do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, stało się wyeliminowanie przedmiotu zaskarżenia z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Uwzględnienie skargi mogło oczywiście nastąpić jedynie w granicach interesu prawnego Spółki tj. w zakresie wprowadzenia w ul. S. w B. kwestionowanego zakazu B-18 o treści "8t", mającego bezpośredni, konkretny i realny wpływ na sferę praw skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydenta Miasta B. reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. R. S.. Prezydent zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 10 ust 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, polegające na naruszeniu prawa materialnego na skutek błędnej wykładni. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.P. Spółka z o.o. w J. reprezentowana przez r. pr. M. S. wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 10 ust. 6 prd w związku z § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 rozporządzenia w sprawie znaków, polegające na błędnej wykładni ich wykładni, okazał się zasadny. Wzorcem kontroli dla oceny zgodności z prawem aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, są normy wywiedzione z przepisów w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia aktu. Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; uchwała 7 Sędziów NSA z 26.6.2014 r., I OPS 14/13, ONSAiWSA 2015/1/2, dalej uchwała I OPS 14/13). Zgodnie z art. 10 ust 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm., ostatnia Dz. U. z 2006 r. nr 17, poz. 141), prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Prezydent Miasta B., władny był na podstawie art. 10 ust 6 prd w zw. z § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, zatwierdzić aktem władztwa publicznego o charakterze generalnym z dnia 8 maja 2006 r. stałą organizację ruchu w pasie drogowym ulicy S. i Z. w B.. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 515 ze zm.). Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi w szczególności (verba legis): konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej (art. 10 ust. 12 pkt 1, 2, i 3 prd). Do okoliczności tych nie odnosi się wyłącznie jedno zdanie Projektu stałej organizacji ruchu, zatwierdzonego dnia [...] maja 2006 r., ale także informacje, zawarte w punktach: 3. Stan istniejący, dane ruchowe (s. 1-3), 4. Projektowane rozwiązania i 5. Stała organizacja ruchu (s. 4-10). Z jednoznacznych zapisów zatwierdzonego Projektu wynika, że ulica S. była ulicą lokalną (pkt 3.2 akapit 2 tiret trzecie) i wszystkie rozwiązania Projektu miały ten stan zachować – w tym w szczególności poprawiające bezpieczeństwo ruchu na skrzyżowaniu ul. Z. i S. (pkt 4.3); budowa ronda, skutkująca uspokojeniem ruchu na ul. S.; ze względu na charakter ul. S. przyjęto, że z wjazdu tego nie powinny korzystać samochody ciężarowe (pkt 4.4 s. 6); utrzymanie lokalizacji progów zwalniających na ul. Słonecznikowej (pkt 5.1.7; 5.2.6); ograniczona widoczność na ul. S.j; uspokojenie ruchu na ul. S., będącej ulicą lokalną, przebiegającą przez osiedle mieszkaniowe (pkt 5.3 s. 9-10). Organ zarządzający ruchem może: zatwierdzić projekt organizacji ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian (§ 8 ust. 2 pkt 1); odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Zatwierdzenie organizacji ruchu jest podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze albo jej zmiany na drodze istniejącej (§ 4 ust. 1). W kontrolowanej sprawie Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt organizacji ruchu w całości (§ 8 ust. 2 pkt 1), w związku z przebudową skrzyżowań ul. Słonecznikowej – w tym budowę zastosowania rozwiązania typu małe rondo (o średnicy 30 m), dla uspokojenia ruchu na ul. S. i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na wjeździe i wyjeździe z centrum handlowego, co stało się podstawą do zmiany organizacji ruchu na drodze istniejącej (§ 4 ust. 1; s. 6 pkt 4.4 zatwierdzonego Projektu stałej organizacji ruchu ul. W., Z., S. w B.; k. 124-134 akt administracyjnych). Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej; nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego; ma charakter władczy. Zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego kreuje nową sytuację prawną osób poruszających się po drogach, lecz nie stanowi aktu wykonawczego. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu (uzasadnienie uchwały I OPS 14/13). Zaskarżony wyrok nie uwzględnia faktu, że w dniu [...] maja 2006 r. - podjęcia aktu zatwierdzenia kwestionowanego zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. S. i Z. - Spółka nie prowadziła działalności handlowej na działce nr [...]; nie była właścicielem tej działki. W żaden sposób podjęcie aktu generalnego dnia [...] maja 2006 r. przez Prezydenta nie skutkowało naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia Spółki. Wobec powyższego Sąd I instancji, miast zastosować art. 147 § 1 ppsa, winien był oddalić skargę (art. 151 ppsa). Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że "zatwierdzona organizacji ruchu jest nieaktualna, bowiem wprowadzono ją jeszcze zanim powstał sklep skarżącego i na potrzeby CHU "Z. W." (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W tym stanie faktycznym skarżącej przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem dotyczącym zmian organizacji ruchu (art. 10 ust. 6 prd w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 in fine rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem) a nie z żądaniem stwierdzenia nieważności aktu z [...] maja 2006 r. Rozporządzenie w sprawie znaków Minister Infrastruktury wydał na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 7 ust. 3 prd (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 515 ze zm.). Zgodnie z tą delegacją, Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także warunki ich umieszczania na drogach. Zakres normatywny delegacji nie pozwala na przyjęcie, że określenie w załącznikach sytuacji, w jakich ustawia się dane znaki, zawiera wyczerpujący katalog stanów, w jakich poszczególne znaki się umieszcza. W części 3. załącznika nr 1, Znaki zakazu, w punkcie 3.1. Zasady ogólne, w podpunkcie 3.1.1. Funkcja, kształt i wymiary znaków określono, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów.... W istocie organ zarządzający ruchem ma możliwość kierowania strumieniami ruchu przy wykorzystaniu znaków zakazu. W szeregu powszechnie znanych przypadków organy zarządzające ruchem zakazywały wjazdu na daną drogę pojazdów o masie przekraczającej konkretną liczbę ton. Dzięki temu miasto zyskuje uporządkowanie ruchu pojazdów ciężarowych, ograniczając ich ilość przy wjeździe do miasta; ogranicza ruch na wybranych osiach komunikacyjnych pojazdów ciężarowych. Przesłankami takich ograniczeń mogą być w szczególności: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego; potrzeba efektywnego wykorzystania dróg publicznych; potrzeby społeczności lokalnych (art. 10 ust. 12 prd; np. dążenie do zmniejszenia emisji spalin, dążenie do wzrostu komfortu mieszkańców osiedli mieszkalnych, etc). Słusznie skarżący kasacyjnie wskazał na opis znaku B-5, który zgodnie z ppktem 3.2.6. załącznika nr 1 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. W przypadku gdy zakaz wjazdu ma dotyczyć samochodów ciężarowych o określonej dopuszczalnej masie całkowitej, np. ponad 5 t, na znaku lub na tabliczce pod znakiem podaje się wartość tej masy (rys. 3.2.6.2 i 3.2.6.3). Nietrafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku B-18 jest niewystarczająca nośność drogi (s. 11 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 438/13), zawężając przesłanki jedynie do zdania 1 opisu znaku (ppkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków). Już w samym opisie znaku normodawca wskazał, że w uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe (tamże – zdanie 2). Mimo że dostrzegł tę sytuację Sąd I instancji, ograniczył swe rozważania wyłącznie do nośności drogi. Prowadzi to do wniosku, że prócz sytuacji określonej w zdaniu 1, przewidziane są jeszcze inne, przy czym wymienione sytuacje mają charakter przykładowych. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 10 ust. 6 prd w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie znaków. Wbrew stanowisku skarżącej, inwestora nie musiano uprzedzać o planowanych ograniczeniach w zakresie obsługi komunikacyjnej jego działki, bowiem inwestor miał pełną świadomość zatwierdzonej dnia 8 maja 2006 r. stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. S. i Z.. Do tej stałej organizacji ruchu nie odnosi się porozumienie z [...] marca 2011 r. Pismem z 26 czerwca 2012 r. nr [...] zarządca drogi wyraził zgodę na obsługę budowy J. D. terenu budowy pojazdami o masie powyżej 8 ton, do dnia 30 listopada 2012 r. Po upływie tego terminu, ponownie obowiązywała stała organizacja ruchu, zatwierdzona dnia [...] maja 2006 r. (k. 137 akt sądowych). Zatem – wbrew twierdzeniu skarżącej – nie dopiero po wykonaniu obiektu handlowego skarżącej okazało się, że na odcinku ul. S. i Z. od dnia 1 stycznia 2008 r. obowiązuje ograniczenie tonażowe do 8 ton rzeczywistej masy całkowitej pojazdów wynikające z zatwierdzonej organizacji ruchu, bowiem istniało ono od 2006 r., z czasowym odstępstwem na czas budowy (od 26 czerwca 2012 r. do 30 listopada 2012 r. W zaskarżonym wyroku bez przywołania konkretnych postanowień Planu, które miałby naruszać zjazd na przedmiotową nieruchomość z ul. Ks. J. P. kwalifikowanej w Planie, wraz z ul. W. i Z., jako ulice układu podstawowego (§ 16 ust. 1 pkt 1 Planu). Ul. S. określona została jako ulica układu obsługującego (§ 16 ust. 1 pkt 2 Planu). Na możliwość wystąpienia o udostępnienie dojazdu od ul. P. wskazał Prezydent Miasta B. w odpowiedzi na skargę. W aktach sprawy brak dowodu, by Spółka wystąpiła w takim wnioskiem i by spotkała się z odmową. Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Skoro przepisy prawa materialnego nie prowadziły do wniosku, że interes prawny lub uprawnienie Spółki zaskarżony akt z 8 maja 2006 r. zostały naruszone aktem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przeto na podstawie art. 151 ppsa należało skargę oddalić. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa.