I OSK 1765/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 529/15 w sprawie ze skargi S.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r. sygn. IV SA/Wr 529/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę S.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr SKO [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach instytucji prawa pomocy. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono, co następuje: Podaniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. S. O. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Prezydent odmówił uwzględnienia wniosku. Na podstawie przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalił, że wnioskodawca ma 86 lat i prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym. W marcu 2015 r. osiągnął dochód w wysokości [...] zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosiło 542 zł. Po uwzględnieniu wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania oraz uiszczeniu rat kredytów pozostaje mu kwota 438,36 zł. W sytuacji wnioskodawcy nie wystąpiły szczególne przesłanki, które uzasadniałyby przyznanie żądanej pomocy. Nie wykorzystuje możliwości wyjścia z trudnej sytuacji, np. poprzez zamianę domu na mniejsze mieszkanie, bądź wynajęcie pokoju albo kilku. Ponadto pomimo posiadania własnego dochodu nadmiernie się zadłuża poprzez zaciąganie kolejnych kredytów, a spłata zadłużenia stanowi znaczne obciążenie jego budżetu. W odwołaniu S. O. podniósł, że wywiesił na płocie ogłoszenie o zamiarze wynajęcia lub sprzedaży połowy domu. Do podania dołączył fakturę za energię elektryczną na kwotę 706,36 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy podkreślając, że prawo do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje co do zasady osobom i rodzinom spełniającym kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kryterium to wnioskodawca przekroczył, a zatem nie mógł uzyskać zasiłku celowego. Przyznanie zaś specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynikało jednak, aby w przypadku wnioskodawcy zaszły jakieś szczególne wydarzenia, mające charakter wyjątkowych i niedających się przewidzieć zdarzeń wymagających pomocy finansowej. Podkreślono ponadto, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, pomocniczy w stosunku do własnych możliwości, zasobów i pomocy ze strony bliskich. Ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Pomoc społeczna nie może natomiast stanowić źródła utrzymania i zastępować własnych starań wnioskodawców, którzy powinni podejmować inicjatywę w celu poprawy sytuacji życiowej. Wnioskodawca powinien zatem najpierw wykorzystać własne możliwości, aby poprawić sytuację finansową, np. poprzez zamianę domu na mieszkanie lub wynajem pokoju. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu S. O. zarzucił naruszenie przez organy dóbr osobistych. Z kolei na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. pełnomocnik z urzędu oświadczył, że nadzwyczajnym wydarzeniem mającym znamiona klęski żywiołowej było gradobicie w dniu [...] lipca 2015 r., w wyniku którego skarżący poniósł według swej wyceny straty w wysokości ok. 100 tys. zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu i zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. Dochód skarżącego przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a prawidłowość jego obliczenia nie budziła wątpliwości. Wniosek zgłoszono w dniu 22 kwietnia 2015 r., a zatem prawidłowo wzięto pod uwagę dochód z marca 2015 r., czyli miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej może być przyznany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a decyzja rozstrzygająca o tej formie pomocy wydawana jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Organy nie miały więc obowiązku uwzględnienia żądania, lecz winny – co uczyniły, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Musi także wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym pamiętając, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przypadku świadczenia określanego w art. 41 ustawy o pomocy społecznej konieczne jest dodatkowo ustalenie zaistnienia dodatkowej, kwalifikowanej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Pod pojęciem tym należy rozumieć okazjonalną, nadzwyczajną i dotkliwą sytuację życiową osoby lub rodziny, wykraczają poza granice przewidywalności i możliwości samodzielnego poradzenia sobie z nią. W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów nie można było uznać, aby taki przypadek dotyczył skarżącego. Jego sytuacja majątkowa jest relatywnie dobra, a w każdym razie znacząco lepsza od sytuacji ogromnej liczby osób ubiegającej się o pomoc społeczną. Przyznanie skarżącemu w jego sytuacji osobistej środków na życie nie stanowi w ocenie Sądu wojewódzkiego szczególnie uzasadnionego przypadku, a mogłoby wręcz stać w opozycji do zasad pomocy społecznej, określonych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ skarżący jest w stanie samodzielnie wygospodarować środki na pokrycie swoich potrzeb. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a zawarte w niej rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach przyznanego organom uznania administracyjnego. Przytoczony zaś przez pełnomocnika skarżącego argument o szkodzie poniesionej na skutek gradobicia Sąd ocenił jako niemający wpływu na treść decyzji, ponieważ dotyczył faktu mającego miejsce po dacie wydania decyzji. Skargę kasacyjną przeciwko ww. wyrokowi wniósł S. O., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w części "w zakresie punktu II", domagając się jego uchylenia "w zakresie punktu II oddalającego skargę" i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. orzeczeniu temu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy konieczność uregulowania należności za energię elektryczną, biorąc pod uwagę wiek skarżącego, jego choroby i samotne zamieszkiwanie, nie było niezbędną potrzebą bytową, podczas gdy ocena tej potrzeby powinna być odmienna. W sytuacji nieuregulowania bowiem rachunku może zostać przerwana dostawa energii, co spowoduje niemożność zamieszkiwania w budynku, a korzystanie z zastępczych źródeł światła, np. świec, może okazać się w jego sytuacji niebezpieczne dla życia i zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie wyjaśnić należy, że obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wskazanie w skardze kasacyjnej pkt II wyroku Sądu pierwszej instancji jest oczywistą omyłką, czego dowodzi treść postawionego zarzutu i powołane przepisy zakwestionowane skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie prawa materialnego to jest art. 3 ust. 1 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych sprawy konieczność uregulowania należności za energię elektryczną w sytuacji, gdy skarżący w wieku [...] lat mieszka samotnie nie należy do niezbędnych potrzeb bytowych. W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie to właśnie wiek, samotne zamieszkiwanie a w szczególności uregulowanie należności za energię elektryczną należy do najpilniejszych potrzeb życiowych, co w wyniku wyłączenie dostaw energii może spowodować, ze dom nie będzie nadawał się do zamieszkania. W skardze kasacyjnej nie został podważony stan faktyczny sprawy, zatem staje się on wiążący dla orzekania w rozpoznawanej sprawie, tak w zakresie dochodu, samotnego zamieszkiwania, zadłużenia z tytułu pobranych kredytów. Istotą postawionego zarzutu kasacyjnego jest ocena spełnienia przez skarżącego przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego. W art. 3 ust. 1 u.p.s. ustawodawca określił zasady i cele pomocy społecznej, istota których sprowadza się do wspierania osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem S. O. o udzielenie pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego. Stosownie do art. 41 ust. 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uprawnienie do otrzymania tego rodzaju zasiłku dotyczy osób, których dochody przekraczają kryterium ustawowe oraz spełniają przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyroki z dnia: 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11; z 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 383/17 publ. www.cbois.nsa.gov.pl. Przyznanie tego rodzaju zasiłku winno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego zostaje wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego (w tym przypadku art. 41 pkt 1 u.p.s.) pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Zauważyć należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej nie został zakwestionowany stan faktyczny sprawy, to nie została podważona ocena przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji odnośnie spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, który warunkuje uruchomienie uznania administracyjnego w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2518/12, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego w granicach wykazanych przez kasatora i na zasadzie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił jako niezasadną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.