I OSK 1781/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 635/14 w sprawie ze skargi M. B. S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia dotyczącego utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od M. B. S. kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2015 r., II SA/Wa 635/14 oddalił skargę M. B. S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" (Dz. Urz. Ministerstwa Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki Nr 4, poz. 9) - w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako "K. cz. I" o powierzchni 4,50 ha oraz "K. cz. II" o powierzchni 16,33 ha, które weszły w skład utworzonego Rolniczego Zakładu Doświadczalnego w W. pod nazwą W. przy Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest charakter prawny aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Weryfikacja w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, określonym w art. 156 § 1 k.p.a., może dotyczyć aktów mających charakter decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 k.p.a. Tym samym wobec rozstrzygnięć nie mających cech decyzji administracyjnej (bez względu na przypisaną im nazwę), art. 156 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem formą nadzoru mającą na celu weryfikację decyzji (i postanowień) wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Nauka prawa administracyjnego określa materialne pojęcie decyzji, przez które rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z 5 lutego 1998 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59). Kryterium kwalifikującym dany akt organu jako decyzję administracyjną jest więc jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki niepodporządkowanej organowi bądź przez przyznanie lub odmowę przyznania jej uprawnień, bądź poprzez stwierdzenie istnienia pewnego uprawnienia lub obowiązku w sferze prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna nie jest zatem aktem tworzenia prawa, lecz aktem jego stosowania, znajdującym umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących, wydanym po przeprowadzeniu stosowanego postępowania. Zgodzić należy się z organem orzekającym, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej wiążącym dla indywidualnie określonego adresata i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek organizacyjnych. Powyższe uwagi znajdują odniesienie również do decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), który to akt prawny obowiązywał w dacie wydania zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. Przepis ten stanowił, że w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia, zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Zgodnie z ust. 2 decyzje dzieliły się na główne i incydentalne. Decyzje główne załatwiały sprawę będącą przedmiotem postępowania co do istoty, względnie kończyły sprawę w danej instancji – odpowiadały więc pojęciu decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Natomiast decyzje incydentalne rozstrzygały inne kwestie wynikające w toku postępowania – odpowiadały więc pojęciu postanowienia w rozumieniu art. 123 k.p.a. Przepis art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Objaśniając stronę o przysługującym jej prawie wniesienia odwołania lub skargi do władzy wyższej, należało wskazać tę władzę oraz termin i tryb zaskarżenia (art. 76 ust. 1). Kwestionowane zarządzenie, oceniane z punktu widzenia wskazanych powyżej cech decyzji (w rozumieniu przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), nie jest decyzją administracyjną. Jest bowiem aktem władczym, skierowanym do podporządkowanej organowi jednostki organizacyjnej, a nadto wydane zostało w celu wykonania (nie zaś stosowania) obowiązku nałożonego na organ przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy z 5 listopada 1958 r. o szkołach wyższych (Dz. U. Nr 68, poz. 336), obowiązującej w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia, Minister Szkolnictwa Wyższego sprawował nadzór zwierzchni nad szkołami wyższymi, co wyrażało się w uprawnieniu do podejmowania wobec uczelni szeregu czynności władczych, wymienionych w ust. 2 tego artykułu. Nadto, Minister sam lub przez swoje organy kontrolował działalność szkoły wyższej (ust. 3). Miał również prawo uchylić lub zawiesić każdą uchwałę lub decyzję organu szkoły wyższej w przypadku, gdy była ona sprzeczna z prawem lub naruszała interes publiczny (ust. 4). Ministrowi przysługiwało również prawo złożenia sprzeciwu wobec wyboru rektora (art. 21 ust. 8), a w pewnych przypadkach również wobec powołania i odwołania rektora (art. 22 - 24). Z powyższych regulacji wynika, że szkoły wyższe były jednostkami nadzorowanymi – podległymi Ministrowi Szkolnictwa Wyższego. Nie można zatem przyjąć, iż przedmiotowe w sprawie zarządzenie było decyzją administracyjną. Nie miało bowiem charakteru zewnętrznego – nie było skierowane do podmiotów pozostających poza strukturą szkolnictwa wyższego. Zarządzenie to było skierowane do wymienionych w jego § 1 jednostek budżetowych (Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie; Wyższych Szkół Rolniczych w Poznaniu, Wrocławiu, Krakowie, Lublinie, Olsztynie; Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie), wobec których Minister Szkolnictwa Wyższego sprawował nadzór. Ponadto, zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. zostało wydane w celu wykonania normy prawnej zawartej w § 2 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i Ministra Finansów z 25 kwietnia 1952 r. w sprawie zasad organizacji i systemu finansowania gospodarstw pomocniczych, prowadzonych przez jednostki budżetowe według zasad rozrachunku gospodarczego (M.P. Nr 37, poz. 545), który stanowił, że o utworzeniu gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej objętej budżetem centralnym decyduje właściwy minister (kierownik urzędu centralnego) za zgodą Ministra Finansów i Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Podstawę prawną ww. zarządzenia stanowił natomiast § 3, wydanego na podstawie art. 23 i 26 ustawy z 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 7, poz. 43), rozporządzenia Rady Ministrów z 22 kwietnia 1949 r. w sprawie zakresu działania Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (Dz. U. Nr 26, poz. 190). Zatem, podstawą prawną zarządzenia z 14 kwietnia 1959 r. były hierarchiczne akty prawne, regulujące funkcjonowanie i zarządzanie gospodarką państwową. Zarządzenie to było więc aktem normatywnym o charakterze organizacyjnym, wykonawczym, dotyczącym zarządzania gospodarką państwową. Tworząc zarządzeniem z 14 kwietnia 1959 r. gospodarstwa pomocnicze szkół wyższych, Minister dokonywał wyodrębnienia i przydzielenia majątku niezbędnego dla wykonania planowych zadań tych gospodarstw. Przy czym, jak wynika z treści § 3 ust. 1 zarządzenia, był to majątek wyodrębniany z "majątku szkół wyższych". W myśl § 3 ust. 2 zarządzenia, wyodrębnienie majątku następowało protokolarnie w oparciu o istniejące spisy inwentarzowe według stanu na określony dzień. W istocie, "wyodrębnienie" i "przydzielenie" oznaczało jedynie inne ewidencjonowanie tych nieruchomości w wewnętrznych dokumentach szkół wyższych. Z powyższego wynika, że nieruchomości wymienione w załączniku do zarządzenia z 14 kwietnia 1959 r., które były przydzielane gospodarstwom pomocniczym, znalazły się już wcześniej we władaniu szkół wyższych. Z treści cyt. zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego nie wynika, aby oddziaływało ono na sferę praw rzeczowych szkół wyższych w zakresie praw do nieruchomości. Posiadany przez szkoły wyższe majątek nie ulegał zwiększeniu lub zmniejszeniu, dokonywana była natomiast reorganizacja majątku w ramach struktury organizacyjnej szkół wyższych. Z tych względów nie można podzielić stanowiska skarżącego odnośnie naruszenia praw osób trzecich w następstwie utworzenia, kwestionowanym zarządzeniem, gospodarstwa pomocniczego "Rolniczy Zakład Doświadczalny w W." przy Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego. Zatem, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 156 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru służącą wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nieważnych, tj. zawierających wady kwalifikowane określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej, zatem nie istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego. Z tych względów Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji z 8 lipca 2013 r. oraz o umorzeniu postępowania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku braku przedmiotu postępowania, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek powinno bowiem zostać umorzone wobec jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. B. S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie tj. oceny pod względem legalności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] listopada 2013, co oznaczać miało zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja administracyjna Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] listopada 2013 r., Nr [...] winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit c) wobec: a) naruszenia przez organ administracji art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącą do wadliwego ustalenia, że Zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "rolniczy zakład doświadczalny" lub "leśny zakład doświadczalny" w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako "K. cz. I" i "K. cz. II", które weszły w skład utworzonego Rolniczego Zakładu Doświadczalnego w W. pod nazwą W. przy Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego – nie nosi cech decyzji administracyjnej i nie zmienia stanu prawno-rzeczowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i jego poprzedników prawnych; b) naruszenia art. 104, 105 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości i brak przeprowadzenia postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji administracyjnej jaką w istocie było Zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 roku stwierdzające tytuł prawny Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako "K. cz. I" i "K. cz. II" i stanowiące podstawę dokonania wpisu jako użytkownika wieczystego w dziale II księgi wieczystej tej nieruchomości; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się jedynie do rozpoznania podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi; a także naruszenie prawa materialnego, tj.: 4. art. 182 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385), dalej "u.s.w." w zw. z art. 5 ustawy z 5 listopada 1958 r. o szkołach wyższych, przez błędną wykładnię, że Zarządzenie Ministra Szkolnictwa z 14 kwietnia 1959 r. działającego jako organ nadzorczy SGGW nie było decyzją administracyjną z uwagi na skierowanie go do jednostek budżetowych wobec których Minister Szkolnictwa pełnił nadzór, a tym samym uznanie, iż Zarządzenie to nie oddziaływało na sferę praw rzeczowych szkół wyższych, podczas gdy oddziaływało ono na sferę własności i prowadziło do naruszenia praw dotychczasowych właścicieli przekazywanych nieruchomości, która z uwagi na niepodleganie pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nadal stanowiła ich własność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieruchomości oznaczone jako "K. cz. I" o pow. 4,50 ha oraz "K. cz. II" o pow. 16,33 ha, pochodzące z majątku ziemskiego "Dobra Ziemskie W." własności A. B., według stanu na dzień 6 lutego 1944 roku stanowiły własność K. M. K., na mocy aktu przewłaszczenia cesyjnego – przelewu praw majątkowych na podstawie cesji Nr [...] z [...] sierpnia 1939 roku oraz umowy sprzedaży nr [...] z [...] lutego 1939 roku. Przedmiotowe nieruchomości zostały wyłączone z parcelacji jako nieruchomości nie podlegające pod działanie art. 2 ust. I lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, z uwagi na fakt, iż nie spełniały kryteriów obszarowych, na co wyraźnie wskazuje treść decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1945 roku nr [...]. Pomimo tego stanu prawnego, nieruchomości te nie zostały fizycznie przekazane prawowitemu właścicielowi. Zarządzeniem Ministra Państwowych Gospodarstw Rolnych z 30 lipca 1951 r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą "Zespół Państwowych Gospodarstw Rolnych W.". Następnie, zarządzeniem Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. nr BRL-02b/10/59 (Dz. U. Ministerstwa Szkolnictwa Wyższego i Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej dla Pracowników Nauki z 30.04.1959 r., Nr 4, poz. 9) w sprawie utworzenia przy niektórych szkołach wyższych gospodarstw pomocniczych pod nazwą "Rolniczy Zakład Doświadczalny" lub "Leśny Zakład Doświadczalny" – przy Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie utworzono Rolniczy Zakład Doświadczalny w W. pod nazwą W., w którego skład weszły przedmiotowe nieruchomości – "K. cz. I" o pow. 4,50 ha oraz "K. cz. II" o pow. 16,33 ha. W dniu 30 czerwca 1994 roku Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa Wydział VI Ksiąg Wieczystych dokonał wpisu w księdze wieczystej nr 148955 jako użytkownika wieczystego – Szkołę Główną Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, na podstawie § 1 ust. 1 § 3 ust. 1 zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. oraz art. 182 u.s.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że z treści kwestionowanego przez skarżącego Zarządzenia Ministra Szkolnictwa Wyższego nie wynika, aby oddziaływało ono na sferę praw rzeczowych szkół wyższych w zakresie praw do nieruchomości, mimo iż istotnie stanowiło ono podstawę wpisu SGGW jako użytkownika wieczystego gruntu nieruchomości, o której mowa w treści zarządzenia. Zarządzenie to mogło stanowić jedynie o reorganizacji majątku w ramach struktury organizacyjnej Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. Jak wynika natomiast z treści wniosku złożonego do sądu wieczystoksięgowego, SGGW powołując się na wskazywane zarządzenie oraz art. 1 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w ten właśnie sposób udokumentowało swoje prawo zarządu przedmiotową nieruchomości. Brak było jakiejkolwiek decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania czy prawa zarządu przedmiotową nieruchomością, co zresztą zostało wyjaśnione przez wnioskodawcę z powołaniem się na pismo okólne z 5 listopada 1991 r., L.dz. S.C.VIII5010/140/91 Ministerstwa Sprawiedliwości oraz przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym i przepisy ustawy o jednostkach badawczych. Nabycie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisu art. 182 u.s.w. istotnie następowało z mocy samego prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, jednakże podmiot, aby móc skutecznie legitymować się nabytym prawem, musiał wykazać się decyzją, mocą której przejął prawo zarządu nieruchomością (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2001 r., I SA 1947/99 LEX nr 54195). Prawo użytkowania wieczystego nie powstawało jednak z mocy samego prawa, o konstytutywnym wpisie do księgi wieczystej decydował bowiem fakt posiadania decyzji o przyznaniu prawa zarządu nieruchomością. Wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej był zaś elementem niezbędnym do jego powstania, nadto zgodnie z przepisami ustawy z 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece, a mianowicie art. 29 prawotwórczy wpis ma moc wsteczną, od daty złożenia wniosku o wpis. Skoro w niniejszym przypadku brak było decyzji administracyjnej stwierdzającej istnienie prawa zarządu SGGW do przedmiotowej nieruchomości, to skutki w niej odzwierciedlone zawierały się w Zarządzeniu Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. nr BRL-02b/10/59, bez którego sąd wieczystoksięgowy nie byłby władny dokonać wpisu do księgi wieczystej Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie jako użytkownika wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Zatem twierdzenia o tym, że Zarządzenie z 14 kwietnia 1959 r. nie ma cech decyzji administracyjnej stają się bezpodstawne. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy poprzez użycie takich określeń, jak np. zezwala, przydziela, stwierdza – tak m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 kwietnia 2013 r., III SA/Kr 356/12 LEX nr 1326320. Decyzja rozstrzygająca konkretną sprawę i skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata, musi spełniać przesłanki określone w art. 107 k.p.a. Cztery, spośród wymienionych w tym przepisie elementów są traktowane jako konstytutywne, tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Należą do nich: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowane Zarządzenie spełnia powyższe kryteria decyzji administracyjnej. Jednocześnie, należy podkreślić, iż każdy akt, który ingeruje w powszechne prawo własności należy traktować jako decyzję administracyjną, chociażby z uwagi na skutki wywołane takim rozstrzygnięciem. Przepis art. 104 § 2 k.p.a. stanowi, iż decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dlatego też za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku). Sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną. Podkreśla się, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych, stanowiących podstawę ich wydania. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (wyrok z 14 czerwca 2005 r., P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). Mając na uwadze przytoczone argumenty uzasadnienia Sądu w cyt. sprawie III SA/Kr 356/12, iż nie jest warunkiem koniecznym w niniejszej sprawie, aby Zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. musiało być skierowane do poprzednika prawnego Skarżącego, bowiem z art. 156 § 1 k.p.a. wynika możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego także przez osobę niebędącą stroną wydawanej decyzji, ale mającą interes prawny w procedowaniu mającym na celu stwierdzenie nieważności. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego. Z powyższej przyczyny w uchwale z 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12 (OSNC 2013, Nr 1, poz. 6) i wcześniej w wyrokach z 11 maja 2011,1 CSK 289/10 i z 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11, Sąd Najwyższy przyjął, że osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Pojęcie "strona" użyte wart. 160 § 1 k.p.a. należy bowiem oceniać przy uwzględnieniu interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Nadto, nie powinno budzić wątpliwości, iż Minister Szkolnictwa Wyższego wydając zarządzenie z 14 kwietnia 1959 r., naruszył prawa osób trzecich, tworząc gospodarstwo pomocnicze na terenie stanowiącym własność osoby prywatnej z uwagi na skutki prawne wywołane jego wydaniem. W tej sytuacji, nawet gdyby uznać je za zarządzenie sensu stricte tzn. za wewnętrzny akt administracyjny należy mieć świadomość, że skutki nim wywołane nie dotyczą tylko podmiotu, do którego było ono skierowane tj. do jednostek organizacyjnych w tym Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie. Wywołało bowiem ono skutek w sferze osoby trzeciej będącej właścicielem nieruchomości, która nigdy zgodnie z prawem nie przeszła na własność Skarbu Państwa. Już z tej przyczyny należało potraktować to zarządzenie jako decyzję administracyjną. Gdyby bowiem, organ nie wydał przedmiotowego zarządzenia i nie przekazał terenu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie, niemożliwym by było ujawnienie praw w księdze wieczystej nieruchomości, a zatem właściciele nieruchomości nie utraciliby tym samym tytułu prawnego, nie zostaliby wyzuci ze swojej własności. Kierując się również wykładnią dokonaną przez Sąd Najwyższy w wyroku z 13 czerwca 2013 r., IV CSK 680/12, iż pod pojęciem art. 21 Konstytucji RP, należy rozumieć zarówno formalne odjęcie własności, skutkujące pozbawieniem kogoś tego prawa, jak i tzw. faktyczne wywłaszczenie. Pod pojęciem faktycznego wywłaszczenia mieszczą się przejawy ingerencji władzy publicznej, skutkujące naruszeniem istoty prawa (własności), którym nie towarzyszy formalne odjęcie (odebranie) tego prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi jest bezzasadny. Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sąd administracyjny może naruszyć, jeżeli zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a. bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (wyrok NSA z 30 kwietnia 2014 r., II FSK 1038/12). Do takiej sytuacji w niniejszej sprawie jednak nie doszło. Natomiast, nie może być utożsamiane z naruszeniem wskazanych przepisów to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., II FSK 2795/12). Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Badaniu podlega więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów (por. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r., I GSK 1035/13). Ewentualne naruszenie przez sąd prawa materialnego czy przepisów postępowania nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. wyrok NSA z 30 października 2014 r., I GSK 121/13). Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie nie narusza wskazanych przez Skarżącego przepisów p.p.s.a. i p.u.s.a. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazał bowiem okoliczności, którymi kierował się przy podejmowaniu decyzji. Uzasadnienie każdej wydanej przez niego decyzji zawierało ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, zatem nie naruszono wskazanych przepisów k.p.a. Ponadto przeprowadzone przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego postępowanie dowodowe oparto na zasadzie oficjalności, tj. z urzędu przeprowadzono w pełnym zakresie postępowanie co do wszystkich okoliczności służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a ustalenia faktyczne znalazły potwierdzenie w kompletnym materiale dowodowym, który wszechstronnie został rozpatrzony. Dodać przy tym należy, że żadna z okoliczności podniesionych w skardze kasacyjnej nie przesądza o tym, że Zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. nosi cechy decyzji administracyjnej. Przykładowo, pismo organu zawierające: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej jest decyzją, pod warunkiem, że zostało wydane w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zaś ten warunek nie jest spełniony w niniejszej sprawie, ponieważ jak trafnie zauważył Sąd I instancji – powyższe zarządzenie zostało wydane w celu wykonania kompetencyjnej normy prawnej zawartej w § 2 ust. 1 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i Ministra Finansów z 25 kwietnia 1952 r. w sprawie zasad organizacji i systemu finansowania gospodarstw pomocniczych, prowadzonych przez jednostki budżetowe według zasad rozrachunku gospodarczego (M.P. Nr 37, poz. 545), który stanowił, że o utworzeniu gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej objętej budżetem centralnym decyduje właściwy minister (kierownik urzędu centralnego) za zgodą Ministra Finansów i Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Podstawę prawną ww. zarządzenia stanowił natomiast § 3, wydanego na podstawie art. 23 i 26 ustawy z 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 7, poz. 43), rozporządzenia Rady Ministrów z 22 kwietnia 1949 r. w sprawie zakresu działania Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (Dz. U. Nr 26, poz. 190). Zatem, podstawą prawną zarządzenia z 14 kwietnia 1959 r. były akty prawne, regulujące funkcjonowanie i zarządzanie gospodarką państwową. Zarządzenie to było więc aktem normatywnym o charakterze organizacyjnym, wykonawczym, dotyczącym zarządzania gospodarką państwową. Niesłuszny jest również zarzut naruszenia art. 104, 105 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ – jak to zasadnie wykazał Sąd I instancji – zarządzenie Ministra Szkolnictwa Wyższego z 14 kwietnia 1959 r. było aktem administracyjnym wewnętrznym, co wyklucza możliwość uznania go za decyzję administracyjną zarówno pod rządem przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jak i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie zarządzenie to nie ingeruje w uprawnienia właścicielskie osób trzecich, albowiem Minister, tworząc zarządzeniem z 14 kwietnia 1959 r. gospodarstwa pomocnicze SGGW, dokonywał wyodrębnienia i przydzielenia majątku niezbędnego dla wykonania planowych zadań tych gospodarstw. Przy czym, jak wynika z treści § 3 ust. 1 zarządzenia, był to majątek wyodrębniany z "majątku szkół wyższych". W myśl § 3 ust. 2 zarządzenia, wyodrębnienie majątku następowało protokolarnie w oparciu o istniejące spisy inwentarzowe według stanu na określony dzień. W istocie więc, "wyodrębnienie" i "przydzielenie" oznaczało jedynie inne ewidencjonowanie tych nieruchomości jako mienia będącego własnością szkoły w wewnętrznych dokumentach szkół wyższych. Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. jest ogólnikowy i całkowicie nieznajdujący uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy, ponieważ w toku postępowania sądowoadministracyjnego I instancji nie zostały ujawnione żadne okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zresztą w skardze kasacyjnej również nie wskazano na żadną z takich okoliczności. Natomiast wszystkie okoliczności sprawy wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy, na podstawie których zapadł zaskarżony wyrok, i zostały prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało bowiem poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś stanowisko organu zostało należycie umotywowane, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 182 u.s.w. w zw. z art. 5 ustawy z 5 listopada 1958 r. o szkołach wyższych, przez błędną wykładnię, że Zarządzenie Ministra Szkolnictwa z 14 kwietnia 1959 r. działającego jako organ nadzorczy SGGW nie było decyzją administracyjną jest błędnie postawiony. Pierwszy z tych przepisów stanowił, że: "1. Z dniem wejścia w życie ustawy: 1) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni 2) budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością, 3) pozostałe składniki mienia uczelni państwowej stają się jej własnością. 2. Przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa". Drugi (art. 5 ustawy z 5 listopada 1958 r.) natomiast stwierdzał, że: "1. Zwierzchni nadzór nad szkołami wyższymi, zwanymi dalej "szkołami", sprawuje Minister Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki. 2. Minister Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki: 1) ustala projekty perspektywicznych i okresowych planów rozwoju szkolnictwa wyższego, 2) ustala podstawowe kierunki pracy szkoły, zasady organizacji pracy dydaktyczno-wychowawczej, ramowe plany badań naukowych, plany studiów, ramowe programy nauczania i regulaminy studiów, 3) ustala kierunek i zasady polityki kadrowej oraz etaty osobowe szkół, 4) ustala zasady organizacji i finansowania badań naukowych w szkołach i współpracy szkół z innymi instytucjami w tym zakresie, 5) ustala zasady regulujące administracyjną i gospodarczą działalność szkół, 6) decyduje w zasadniczych sprawach związanych ze współpracą szkół z zagranicą, 7) wykonuje w stosunku do szkół inne czynności nadzoru określone w ustawie niniejszej oraz w przepisach o urzędzie Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki. 3. Minister Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki sam lub przez swoje organy kontroluje działalność szkoły. Minister może żądać od organów szkoły złożenia wyjaśnień w każdej sprawie. 4. Minister Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki może zawiesić, uchylić lub zmienić decyzję każdego organu szkoły, naruszającą prawo lub interes społeczny; w razie uchylenia decyzji Minister określa dalszy tryb postępowania. 5. Ilekroć w dalszych przepisach ustawa używa określenia "Minister" bez bliższego oznaczenia, przez określenie to należy rozumieć Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki. 6. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Główny Komitet Kultury Fizycznej i Turystyki sprawują nadzór odpowiednio nad akademiami medycznymi i wyższymi szkołami wychowania fizycznego. 7. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Przewodniczący Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki w stosunku do szkół, nad którymi sprawują nadzór, posiadają uprawnienia i obowiązki nadzorcze, przewidziane w ustawie dla Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki, z tym ograniczeniem, że czynności wymienione w ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 wykonują w porozumieniu z Ministrem Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki, a przewidziane w ustawie przepisy wykonawcze wydają wspólnie z Ministrem Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki. 8. Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia poddać szkołę nadzorowi innego ministra lub innego naczelnego organu administracji państwowej, niż to wynika z przepisów ust. 1 i 6; przepis ust. 7 stosuje się odpowiednio". Zatem zarzuty naruszenia art. 182 u.s.w. i art. 5 ustawy z 5 listopada 1958 r. o szkołach wyższych nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), jak np. w niniejszej sprawie art. 182 u.s.w. i art. 5 ustawy z 5 listopada 1958 r. o szkołach wyższych (które to przepisy zostały podzielone na mniejsze jednostki systematyczne, tj. ustępy i punkty), to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z zawartych w tych przepisach norm została naruszona. Formułując zarzuty skargi kasacyjnej, należy bowiem mieć na uwadze, że jest ona sformalizowanym środkiem zaskarżenia, i że NSA rozpoznaje sprawę w zakreślonych w niej granicach (art. 183 § 1). Zatem przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być na tyle wyraźnie sprecyzowane, aby umożliwić sądowi drugiej instancji ustalenie granic zaskarżenia. Ogólnikowe powołanie się na taki artykuł – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. Tym samym, takie uchybienie wymaganiom wynikającym z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. może spowodować oddalenie skargi kasacyjnej. Następstwem tego błędu jest brak sformułowania w skardze kasacyjnej, na czym miałaby polegać błędna wykładnia wskazanych przepisów, dokonana przez Sąd I instancji, jak i niepodanie własnej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowej wykładni tychże przepisów. Jedynie na marginesie prowadzonych tu rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodać, ze kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczelni na mocy art. 182 u.s.w. pozostaje poza kognicją organów administracji. Organ administracji, jak i sąd administracyjny w tym zakresie związane są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Podważenie stanu prawnego wynikającego z zapisów w księdze wieczystej jest możliwe w drodze powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a więc na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.