I OSK 1785/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2122/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr DO-II.7610.108.2023.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2122/23 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie (powoływanej dalej również jako "Spółka" lub "PKP") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 sierpnia 2023 r. nr DO-II.7610.108.2023.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.": 1. naruszenie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez bezzasadne przyjęcie, że PKP nie nabyła z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - wszystkie związku z "art. 6 ust. 2 i 3" w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n., polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu przez organ dowodu w postaci mapy podziału nieruchomości, który stanowiłby załącznik do decyzji uwłaszczeniowej i przerzucenie tego obowiązku na stronę postępowania, a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy proceduralne organu administracji państwowej i pozbawienie stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń i oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Budując zarzut kasacyjny naruszenia konkretnego przepisu prawa należy wskazać czy naruszenie to ma miejsce ze względu na błąd w interpretacji, czy ze względu na błąd subsumpcji, czy też ze względu na oba błędy (wadliwa interpretacja może rodzić błąd subsumpcji), przy czym nie jest prawidłowe wskazanie na oba naruszenia w sposób alternatywny, gdyż w takiej sytuacji następuje przeniesienie obowiązku konkretyzacji zarzutu w tym zakresie na Sąd II instancji (por. wyrok NSA z wyr. NSA z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3352/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego art. 200 u.g.n. nie wskazuje formy jego naruszenia. Analiza argumentacji uzasadnienia podanego w petitum skargi kasacyjnej i uzasadnienia samej skargi kasacyjnej pozwalają natomiast na wyciągnięcie wniosku, że jej autor kwestionuje błędne zastosowanie art. 200 u.g.n., gdyż wskazuje, że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do uwłaszczenia PKP działką nr [1], obręb [...]. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając opisanym na wstępie wyrokiem skargę Spółki na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 sierpnia 2023 r. nr DO-II.7610.108.2023.AB utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 19 maja 2023 r. znak NW/IV/77200/9/l/07 o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w [A], obręb [...], obejmującego działkę nr [1] o pow. 0,0092 ha, uregulowaną w księdze wieczystej nr [2], uznał, że w sprawie nie było kwestionowane, iż zostały spełnione obie przesłanki nabycia prawa użytkowania wieczystego określone w art. 200 u.g.n. Sąd I instancji wskazał bowiem, że przedmiotowa działka powstała z podziału pierwotnej działki nr [3] uregulowanej w księdze wieczystej nr [4], która w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa (a obecnie Gminy [A]). Z akt sprawy wynika również, że decyzją Naczelnika Miasta [A] z 22 września 1986 r. znak GG.8224/45/86, sprostowaną postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w [A] z 6 lipca 1994 r. znak GKG.IV.7224/l/21-4/94, działka nr [3], z której powstała m.in. omawiana działka, została przekazana w zarząd na czas nieokreślony na rzecz Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach. Tym samym, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe posiadało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu do przedmiotowej działki. Jak wskazał dalej Sąd I instancji, kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest natomiast to, czy uwłaszczenie przedmiotową działką narusza prawa osób trzecich. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzją Starosty [A] z 3 czerwca 2019 r. nr 1/19 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzono podział działki nr [5] na działkę nr [1] oraz nr [6]. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [2], działka nr [1] posiada użytek "dr" - drogi. Ponadto, z kopii mapy ewidencyjnej sporządzonej 11 października 2019 r. wynika, że działka nr [1] znajduje się w pasie drogowym ul. [B]. Z kolei, ul. [B] została zaliczona do kategorii dróg publicznych uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie z dnia 28 grudnia 1987 r. nr 163/XXIV/87 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych i dróg gminnych w województwie częstochowskim. Burmistrz Miasta [A] przedstawił też wyrys z miejscowego planu ogólnego przestrzennego zagospodarowania miasta [A] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [A] z dnia [...] 1990 r. z zaznaczoną lokalizacją działki nr [1] zajętą pod drogę publiczną (ul. [B]) według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Tym samym w opinii Sądu I instancji, organy zasadnie uznały, że skoro działka nr [1] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, to nie mogła pozostawać w wyłącznym posiadaniu PKP oraz nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich – zarządcy drogi, co uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Ponadto, zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych, w niniejszej sprawie przepisu art. 200 u.g.n., zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). W tej sytuacji, rozstrzygająca pozostaje kwestia oceny powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - wszystkie związku z "art. 6 ust. 2 i 3" i w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu do sposobu sformułowania zarzutu procesowego, konieczne jest zwrócenie uwagi na niedokładność jego sporządzenia. Zarzut naruszenia wymienionych przepisów postępowania P.p.s.a. i K.p.a. został powiązany z "art. 6 ust. 2 i 3", bez wskazania aktu prawnego, w którym zawarte są te przepisy. Uchybienie to nie zostało sanowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Natomiast analiza, zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i K.p.a., nie pozwala na doprecyzowanie skargi kasacyjnej w tym zakresie w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 6 u.g.n. dzieli się na punkty, a art. 6 K.p.a. nie ma mniejszych jednostek redakcyjnych. Dalsze natomiast precyzowanie zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalne. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej, a wskazane podstawy kasacyjne determinują kierunek i zakres kontroli sądu II instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które zostały wskazane wprost w skardze kasacyjnej. Zarzut ten zaś, w formie podanej w skardze kasacyjnej, w ograniczonym zakresie poddaje się merytorycznemu rozpatrzeniu. Autor skargi kasacyjnej uzasadnił ten zarzut wskazując na pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności nieprzeprowadzenia z urzędu przez organ dowodu w postaci mapy podziału nieruchomości, który stanowiłby załącznik do decyzji uwłaszczeniowej i przerzucenie tego obowiązku na stronę postępowania, a w konsekwencji przerzucenie na stronę odpowiedzialności za błędy proceduralne organu administracji państwowej i pozbawienie stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołał się do art. 96 ust. 1b u.g.n., zgodnie z którym w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Przy czym autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność wydzielenia nieruchomości na potrzeby stwierdzenia na rzecz PKP nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa w trybie art. 200 u.g.n. i w związku z tym dlaczego doszło w sprawie do naruszenia prawa. Ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego, ani też w skardze kasacyjnej nie zostało zakwestionowane przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie, że działka nr [1] została wydzielona na podstawie decyzji Starosty [A] nr 1/19 z 3 czerwca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zatwierdzono podział działki nr [5] na działkę nr [1] oraz nr [6]), posiada użytek dr – drogi (KW nr [2]) i znajduje się w pasie drogowym ul. [B], zaliczonej do kategorii dróg publicznych. Nie było też kwestionowane, że działka nr [1] była zajęta pod pas drogi publicznej w całości w dniu 5 grudnia 1990 r (kopia mapy ewidencyjnej sporządzona 11 października 2019 r. i uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie z dnia 28 grudnia 1987 r. nr 163/XXIV/87 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg publicznych). Oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji o prawidłowym uznaniu przez organy administracyjne, że działka nr [1] w dniu 5 grudnia 1990 r. była zajęta pod pas drogi publicznej, znajduje potwierdzenie w aktach sprawy i tym samym słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że uniemożliwia to wydanie decyzji pozytywnej na podstawie art 200 ust 1 pkt 2 u.g.n. Niezasadnie okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 ab initio K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - wszystkie związku z "art. 6 ust. 2 i 3" i w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n., co jest różnoznaczne z niezasadnością zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 200 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.