I OSK 1786/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 851/20 w sprawie ze skargi P[...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 27 lutego 2020 r. nr DO-II.7610.466.2019.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 851/20, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. Orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 08.09.2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: "ustawa o komercjalizacji PKP") poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa oraz prawa użytkowania wieczystego przez PKP S.A.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.; 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."), art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku czynności podjętych w granicach sprawy, czego skutkiem było zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów w sprawie, a także braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny, w szczególności nieuwzględnienie faktycznego pozostawania spornej nieruchomości we władaniu PKP S.A. w dniu 28.02.2003 r. oraz znajdowania się na niej naniesień w postaci rowu odwadniającego, skarpy, podtorza, potwierdzającego przeznaczenia nieruchomości jako infrastruktury kolejowej linii Oleśnica - Chojnice, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i oddaleniem skargi; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego, jakkolwiek nominalnie dotyczący zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania, na poziomie konkretyzacji został jednak sprowadzony do kwestii niewłaściwego zastosowania art. 37a ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. polegającego na tym, że Sąd I instancji poprzez błędnie przyjął, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności przez Skarb Państwa oraz prawa użytkowania wieczystego przez PKP S.A. Zarzut niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Niezastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów w rozpoznawanej sprawie było spowodowane stwierdzonymi przez Sąd brakami w zakresie postępowania dowodowego. W tych okolicznościach zasadność zarzutu zależy od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Zgłoszone w sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie uzasadniają uznania, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez Sąd jest nieprawidłowa, a w konsekwencji uchylenia wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko, że przepis art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z 8 września 2000 r. ma charakter wywłaszczeniowy, wobec czego nie tylko przesłanki jego stosowania muszą być wykładane w sposób ścisły, ale także stan faktyczny będący podstawą do ich zastosowania musi zostać ustalony w sposób dostatecznie bezsporny. Spór w sprawie dotyczy tego, czy grunt, położony w gminie Wapno, oznaczony jako działka nr [...] o powierzchni 400 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], zajęty był w dniu 28 lutego 2003 r. pod urządzenia związane z linią kolejową. Przepis art. 37a ustawy z 8 września 2000 r., w odniesieniu do przedmiotu regulacji, posługuje się określeniem "grunty", a nie pojęciem nieruchomości czy działki ewidencyjnej. W przepisie tym zatem chodzi o taki obszar gruntu, który w dniu 28 lutego 2003 r. wchodził w skład linii kolejowej. Należy wskazać, iż w celu wykazania spełnienia przesłanek z art. 37a ustawy PKP przedłożyła wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 22 lutego 2019 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z 22 lutego 2019r., wypis z ewidencji środków trwałych oraz oświadczenie wnioskodawcy z 10 kwietnia 2019 r. złożone na okoliczność władania przez PKP przedmiotowym gruntem. Po analizie powołanej dokumentacji Minister podzielił ocenę organu I instancji, a Sąd I instancji zasadnie zaaprobował, że nie potwierdziła ona zajętości spornej nieruchomości w dniu 28 lutego 2003 r. pod czynną linię kolejową oraz pozostawania gruntu w rzeczonej dacie we władaniu PKP. Zebrany materiał dowodowy wskazuje bowiem jedynie na to, że sporna działka oznaczona została w rejestrze gruntów jako teren kolejowy. Ponadto, przedłożona dokumentacja została opracowana według stanu istniejącego w dniu jej podpisania, a nie stanu istniejącego na nieruchomości w dacie 28 lutego 2003 r. Z mapy ewidencyjnej z 22 lutego 2019 r. nie wynika również dokładny przebieg linii kolejowej w dniu 28 lutego 2003 r. przez sporny grunt. Także znajdujący się w aktach sprawy wypis z ewidencji środków trwałych świadczy o tym, że na działce nr 65/1 zlokalizowana jest część linii kolejowej Oleśnica-Chojnice na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji i Sąd I instancji. Na działce ma się znajdować rów odwadniający, skarpa, podtorze, które jednoznacznie potwierdzają ich przeznaczenie jako infrastruktury kolejowej linii Oleśnica – Chojnice. Brak jest jednak w tej kwestii dalszych informacji, w szczególności daty powstania danego środka trwałego a także wskazania, czy wymienione w ww. wykazie elementy infrastruktury stanowiły w dniu 28 lutego 2003 r. fragment czynnej linii kolejowej. Niewykazanie przez PKP, że przedmiotowy grunt wchodził w dniu 28 lutego 2003 r. w skład czynnej linii kolejowej nie pozwala także na stwierdzenie, że ten element znajdował się w rzeczonej dacie we władaniu PKP. Przedłożone do akt oświadczenie PKP, przy jednoczesnym niewykazaniu istnienia w dniu 28 lutego 2003 r. na spornym gruncie infrastruktury kolejowej, nie pozwala samoistnie przyjąć, że grunt ten w rzeczonej dacie zajęty był pod linię kolejową oraz pozostawał we władaniu PKP, co zauważyły organy i Sąd I instancji. Materiałami dostatecznie potwierdzającymi zajęcie tego terenu pod linię kolejową nie mogą być zatem dokumenty potwierdzające taki stan na dzień 22 lutego 2019 r. Sąd I instancji kontrolował konkretne decyzje i swoją ocenę dotyczącą poczynionych ustaleń faktycznych i postępowania dowodowego odnosił do twierdzeń zawartych w tych decyzjach i materiału zwartego w aktach. Ponadto wobec braków w materiale dowodowym Wojewoda dwukrotnie wzywał PKP (pisma z 17 czerwca 2019 r. i 14 sierpnia 2019 r.) do przedłożenia wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej według stanu na dzień 28 lutego 2003 r., wykazu środków trwałych znajdujących na przedmiotowej nieruchomości w dniu 28 lutego 2003 r. wraz ze wskazaniem daty ich budowy, jak również wskazania czy środki trwałe znajdujące się na spornej działce stanowią część czynnej linii kolejowej. Pisma te pozostały jednak bez odpowiedzi. Za niezasadne należy zatem uznać tezy skargi kasacyjnej, że z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że znajdująca się na działce infrastruktura kolejowa opisana w wykazach inwentaryzacyjnych stanowiła w dacie 28 lutego 2003r. linię kolejową. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uznając, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i niedoniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r., co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowo-administracyjnego. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2687/21, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, źródło CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu. Jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wskazać przy tym należy dodatkowo, że z art. 151 p.p.s.a. wynika jedynie, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. W konsekwencji za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 37a ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. objęty punktem I petitum skargi kasacyjnej. Dla zastosowania powyższego przepisu konieczne było ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że przedmiotowy grunt w dniu 28 lutego 2003r. wchodził w skład linii kolejowej i był we władaniu PKP. Skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza tych okoliczności, brak było podstaw do stwierdzenia nabycia prawa własności spornej nieruchomości przez Skarb Państwa. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., który wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.