I OSK 1788/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 383/05 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zasiłku okresowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje adwokatowi M. E. od Skarbu Państwa kwotę 180 zł /sto osiemdziesiąt złotych/ oraz kwotę 39,60 zł /trzydzieści dziewięć złotych sześćdziesiąt groszy/ stanowiącą 22% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 383/05 oddalił skargę J. K. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zasiłku okresowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] nr [...], w której odmówiono mu przyznania zasiłku okresowego za miesiąc maj 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym świadczenia pieniężne przyznaje się za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Organ podkreślił, że wniosek J. K. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego wpłynął do organu pierwszej instancji w czerwcu 2004 r. W związku z tym odrębną decyzją została mu przyznana pomoc za okres od czerwca do sierpnia 2004 r. Według organu odwoławczego, żądanie przez J. K., aby przyznać mu to świadczenie także za maj 2004 r., jest nieuzasadnione. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek J. K. z maja 2004 r. nigdy nie został doręczony organowi pierwszej instancji. Poczta zwróciła go bowiem nadawcy. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest data doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W ocenie organu nie ma też podstaw do zastosowania w sprawie art. 57 § 5 K.p.a., na który powołuje się J. K.. Dotyczy on bowiem zachowania terminu do dokonania czynności za pośrednictwem poczty, a nie do wszczęcia postępowania. Okoliczności powodujące, że poczta zwróciła J. K. podanie zaadresowane do organu pierwszej instancji, nie mają zdaniem organu znaczenia dla postępowania w sprawie przyznania zasiłku. Organ uznał, że skoro wnioskodawca został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy oraz przeprowadzono z nim wywiad, to nie może zarzucać, iż nie brał udziału w tym postępowaniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż złożenie przez skarżącego, za pośrednictwem poczty, pisemnego wniosku z zachowaniem terminu uprawniającego do świadczenia za maj 2004 r., jest w rozumieniu art. 57 § 5 K.p.a. równoznaczne z przyjęciem wniosku przez organ pierwszej instancji od poczty. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 57 § 5 K.p.a., data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej jest datą wszczęcia postępowania przez organ, stosownie do przepisu art. 61 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że skarżący utrzymuje, iż zasiłek za miesiąc maj 2004 r. powinien być mu przyznany, bowiem w maju 2004 r. drogą pocztową wniósł do organu pierwszej instancji podanie z żądaniem przyznania mu zasiłku okresowego. W ocenie Sądu okoliczność ta jest niesporna w sprawie. Niesporne w sprawie jest także, że podanie z maja 2004 r. poczta zwróciła skarżącemu. Postępowanie w sprawie przyznania pomocy społecznej wszczynane jest na żądanie strony. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Złożenie wniosku polega na doręczeniu go osobiście lub za pośrednictwem poczty do właściwego organu (zob. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 142). Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Zgodnie z powołanym przepisem art. 61 § 3 K.p.a., w przypadku gdy żądanie nie zostało organowi doręczone, lecz zwrócone nadawcy, którym był skarżący, postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte w podanym wyżej terminie. Dla uzasadnienia swych racji skarżący powołał art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący nie rozumie, że przepis ten dotyczy dochowania terminów do dokonania czynności procesowych. Przepis ten nie ma zastosowania dla określenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony. Powołany art. 61 § 3 K.p.a. jest regulacją szczególną dotyczącą wszczęcia postępowania i wyraźnie stanowi o dacie doręczenia żądania organowi, jako o dacie wszczęcia postępowania, a nie o dacie nadania pisma z żądaniem w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Takie doręczenie pisma skarżącego bezspornie nie nastąpiło w maju 2004 r. W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma zatem znaczenia żądanie przez skarżącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność, iż skarżący nadał w Urzędzie Pocztowym W. 48 na adres organu pierwszej instancji w maju 2004 r. pismo z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania mu zasiłku okresowego. Okoliczność ta nie była kwestionowana w postępowaniu administracyjnym. Nie miała ona jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy pismo to nie zostało doręczone organowi pierwszej instancji oraz zwrócone skarżącemu przez pocztę. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skarżący nie rozumie podstawowej okoliczności dla sprawy, że pismo zwrócone przez pocztę nadawcy nie może być uznane za doręczone adresatowi. Fakt późniejszego osobistego doręczenia przez skarżącego urzędowo poświadczonej kserokopii tego pisma organowi pierwszej instancji i załączenia go do akt sprawy nie mógł wpłynąć na przyjęcie, że postępowanie zostało wszczęte w maju 2004 r. i że od tego miesiąca, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, skarżącemu należy się zasiłek okresowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa rozstrzygnięta została w postępowaniu administracyjnym po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego sprawy, zgodnie z dyspozycjami art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz z art. 80 K.p.a. Fakt niedoręczenia organowi pierwszej instancji pisma skarżącego z maja 2004 r. nadanego drogą pocztową był znany temu organowi z urzędu. Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodziła taka potrzeba, gdyż okoliczność nadania i niedoręczenia pisma mająca znaczenie dla sprawy była znana organowi z urzędu. Skarżący został o tych okolicznościach poinformowany, miał też możność wypowiedzenia się, zatem zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. umożliwiono mu czynny udział w postępowaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełnił wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: 1) art. 75 § 1 K.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez niedopuszczenie dowodów zmierzających do wyjaśnienia istoty sporu w szczególności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności skutkujących zwrotem pisma skarżącego stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zasiłku za miesiąc maj 2004 r., 2) art. 61 § 3 K.p.a. polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu skutkujące błędnym ustaleniem, że postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącemu zasiłku za miesiąc maj 2004 r. nie zostało wszczęte z przyczyn zawinionych przez skarżącego, gdy w rzeczywistości błąd został zawiniony przez organ administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął błędne ustalenie, iż z przyczyn zawinionych przez skarżącego nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zasiłku okresowego za miesiąc maj 2004 r., mimo że dowody w sprawie nie dają podstaw dla takiego ustalenia. Pomimo ustalenia jako okoliczności bezspornej faktu nadania przez skarżącego przesyłki listowej za pośrednictwem poczty zawierającej jego wniosek o udzielenie zasiłku okresowego za maj 2004 r. nie zostały przeprowadzone dowody oraz nie ustalono przyczyn, dla których przedmiotowa przesyłka została zwrócona do adresata. Zdaniem skarżącego zwrot przedmiotowej przesyłki nastąpił z przyczyn zawinionych przez organ administracyjny a nie przez skarżącego. W tym stanie faktycznym zaistniały przesłanki określone w przepisie art. 61 § 3 K.p.a. i odmowa udzielenia skarżącemu zasiłku okresowego za maj 2004 r. nastąpiła z naruszeniem prawa. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada stawianym jej wymaganiom. Autor skargi kasacyjnej opiera ją na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, przy czym jako przepisy, które zostały naruszone przez Sąd I instancji wskazuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 75 § 1 i art. 61 § 3. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie stanowią zarzuty naruszenia przepisów regulujących procedury obowiązujące przed organami administracji publicznej. Powyższe odnosi się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Reguły postępowania sądowoadministracyjnego określone zostały w powołanej wcześniej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia wyroku sądu, to może być oparta na zarzucie naruszenia przepisów mających zastosowanie w postępowaniu przed sądem, tymi zaś nie są przepisy regulujące procedurę administracyjną. Odnosząc powyższe uwagi do skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż powołane w niej zarzuty nie stanowią podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie został powołany żaden przepis regulujący postępowanie przed sądem administracyjnym, który ewentualnie miałby naruszyć Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Z tych względów mając na uwadze zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).