I OSK 1795/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 588/06 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 lipca 2007r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] października 2006r. Nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym: zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od decyzji Starosty R. z dnia [...] czerwca 2006r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 §2 kpa w zw. z art. 7b ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 prawo geodezyjne i kartograficzne( tekst jednolity z 2005r. Nr 240, poz. 2027). W uzasadnieniu wywiódł co następuje. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2005r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie wystąpiła do Starosty R. o zmianę klasyfikacji gruntów działki [...] obręb [...] Z. Gm. P. z wód płynących ( Wp) na wody stojące ( Ws). Agencja powołała się na ekspertyzę, określającą zasilanie w wodę kompleksu stawów P., zgodnie z którą Potok B. zanika w terenie bagiennym położonym powyżej stawów i nie zasila ich w wodę. Można więc uznać zdaniem wnioskodawcy, ze stawy nie są położone na wodach płynących. Stąd woda stanowiąca użytek w działce [...] nie powinna mieć charakteru wody płynącej. Starosta R. decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. odmówił wprowadzenia zmiany w rejestrach ewidencji gruntów działki [...] poprzez wpisanie zamiast wód płynących wody stojące ([...]) Od decyzji odwołał się współdzierżawca Z. P.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Starosta R. na podstawie art. 132§1kpa uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2006r ([...]). Wskutek odwołania Z. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] września 2006r. uchylił ostatnio opisaną decyzję organu I instancji ([...]). Podniósł, że decyzja organu I instancji wydana została po upływie terminu przewidzianego przepisem art. 133 kpa, bez zgody wszystkich stron postępowania nadto nie uwzględniła w całości żądania wyrażonego w odwołaniu. Decyzja z dnia [...] nie została zaskarżona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie Z. P. od decyzji Starosty R. z dnia [...] czerwca 2006r. ustalił, że Potok B., którego częścią jest działka [...] wymieniony jest w załączniku nr 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną ( Dz.U. z 2003r. Nr 16, poz.149), które w §1 pkt.2 określa śródlądowe wody powierzchniowe lub ich części stanowiące własność publiczną, istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Prawa właścicielskie do tego rodzaju wód wykonuje Marszałek Województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej ( art. 11 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne- tj. z 2005r. Nr 239, poz.2019 ze zm. ). Z. P. jest współdzierżawcą z I. D. - P.. Zarówno Marszałek Województwa jak i współdzierżawca I. D.- P. nie byli stronami postępowania przed organem I instancji. Brak udziału w sprawie stron postępowania stanowi naruszenie art. 10 kpa. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku uniemożliwienia stronie brania czynnego udziału w postępowaniu aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego należałoby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 138§2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy i zarzucił organowi II instancji opieszałość w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zażądał wydania decyzji merytorycznej w oparciu o dokonane w dniu [...] lipca 2006r. oględziny działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 12 lipca 2007r. skarżący podtrzymał skargę i wyjaśnił, że swój interes wywodzi z faktu bycia dzierżawcą [...] ha, w tym działki [...] i z faktu, że złożył wniosek o wykupienie dzierżawionej ziemi. Zdaniem Sądu I instancji skargę należało uwzględnić, ale z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem zobowiązaniowym, która nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego, upoważniającego do występowania w obrocie publicznym. Dzierżawa będąc stosunkiem zobowiązaniowym nie wiąże się z prawem do gruntu, bowiem zgodnie z art. 693kc daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Z tego zaś nie wynika interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Zdaniem Sądu I instancji jest oczywistym, że wynik postępowania administracyjnego rzutuje na prawa i obowiązki dzierżawcy jednakże jest to interes faktyczny, a nie prawny. Taki też interes faktyczny ma skarżący, który po zmianie klasyfikacji działki mógłby ją wykupić od Skarbu Państwa. Do wniesienia odwołania uprawniona jest tylko strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28-30 kpa. O ile w wyniku rozparzenia odwołania organ stwierdzi, ze składająca je osoba nie ma w danej sprawie interesu prawnego, to wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na zasadzie art.138§1 pkt.3 kpa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, a zatem zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie po stronie [...] Wojewódzkiego Inspektora istniał obowiązek umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Z. P.. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Z. P.. Powołując się na art. 173 §1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt. 1 tejże ustawy zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.145§1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, a w konsekwencji nie rozpoznanie zarzutów skargi in meriti. Na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, ze nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który przyjął, że skarga została wniesiona prze osobę nieuprawnioną. Skarżący jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości i z tego tytułu przysługują mu określone uprawnienia m.in. władztwo nad nieruchomością opisaną w umowie. Rozstrzygnięcie w zakresie klasyfikacji wód będzie wpływać bezpośrednio na zakres uprawnień skarżącego do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że interes skarżącego jest interesem prawnym, a nie jedynie faktycznym, gdyż wynika bezpośrednio z umowy dzierżawy. Wszak interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale także z norm prawa materialnego cywilnego. Ubocznie należy wskazać, że rola tej działki jest kluczowa. Na działce tej osadzone są dwie budowle stawowe. Ich sprawność decyduje o tym, czy obiekt może być użytkowany, czy też nie. Wszystkie te okoliczności wskazują na interes prawny skarżącego i legitymacje procesową do występowania w postępowaniu przed organami administracji. I. D. P. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed organami administracyjnymi ( Dz.U. 2002.Nr 153. poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 §1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona jest konstytuujących ją elementów treściowych co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi ocenę jej zasadności. W orzecznictwie dominuje pogląd, że wskazane w art.174pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej wadliwie przyjęto, że naruszenie art.28 kpa stanowić może naruszenie przepisów prawa procesowego. Zarzuty w tym względzie oparte być mogły jedynie na naruszeniu prawa materialnego. Wynika to z faktu, że przepis art. 28 kpa aczkolwiek zlokalizowany w ustawie regulującej procedurę, zawiera w istocie normy prawa materialnego regulujące kwestie strony postępowania administracyjnego. Stosownie do powołanego przepisu art.28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu- strony postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Przypomnieć w tym miejscu należy także, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne( Dz.U.2005.240.2027 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001r.w sprawie ewidencji gruntów i budynków(Dz.U.2001.38.454). Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe, opisowe dotyczące gruntów budynków, dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki i informacji pola powierzchni konturów użytkowych gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu i na wniosek. Przepisy rozporządzenia stanowią o osobach uprawnionych do żądania wpisu. W niniejszej sprawie składający skargę kasacyjną powołując się na swój interes prawny wskazał jedynie przepis art.28 kpa. Nie powołał żadnego przepisu prawa materialnego, czyniącego go bezpośrednio zainteresowanym w postępowaniu o aktualizacje danych w ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiódł jedynie, że rozstrzygnięcie w zakresie klasyfikacji wód będzie wpływać bezpośrednio na uprawnienia skarżącego do przedmiotowej nieruchomości, którą dzierżawi na mocy umowy z dnia [...] marca 1995r. Z tego też tytułu posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Tymczasem jak podkreślono wyżej mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Tylko wówczas można przyjąć, że po stronie danego podmiotu występuje interes prawny w rozumieniu art.28 kpa. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, by składający skargę kasacyjną wykazał istnienie interesu prawnego warunkującego przyjęcie, iż przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym . To zaś oznacza, iż zgłoszone w przedmiotowej sprawie zarzuty uznać należało za nietrafne. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.