I OSK 1795/22

Dnia 13 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 302/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 302/22 oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. M. G. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem – M. G., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., Wójt Gminy W. orzekł o odmowie przyznania M.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Powodem takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty rolniczej z KRUS oraz z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończeniu 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.G. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania wniosku M.G. o zawieszenie jej prawa do renty z KRUS. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Kolegium podjęło zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. w całości i orzekło o przyznaniu M.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną M. G. na okres: od dnia 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w miesięcznej wysokości 1.971,00 zł, oraz od dnia 1 stycznia 2022 r. do 30 listopada 2022 r. w miesięcznej wysokości 2.119,00 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że M. G. legitymuje się orzeczeniem o okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji do listopada 2022 r. Powyższe wskazuje na ziszczenie się przesłanki z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r., polegającej na legitymowaniu się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Mając natomiast na uwadze ukształtowaną obecnie wykładnię przepisów prawa w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalno-rentowego (renty rolniczej) i wykonując dyspozycję art. 9 k.p.a. a także mając na względzie art. 79a k.p.a. Kolegium poinformowało odwołującą się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania jednego z tych świadczeń. Organ dalej wyjaśnił, że w dniu [...]października 2021 r. wpłynęło pismo M.G., w którym poinformowała, że złoży wniosek w organie emerytalno-rentowym (KRUS) o zawieszenie prawa do świadczenia rentowego, o czym poinformuje organ odwoławczy. W dniu [...]października 2021 r. wpłynęło kolejne pismo strony z kopię jej oświadczenia złożonego w KRUS – Placówka Terenowa w O., o rezygnacji z pobierania renty chorobowej, ponieważ otrzyma świadczenie opiekuńcze na męża. Następnie w dniu [...] listopada 2021 r. do Kolegium wpłynęło pismo M. G., do którego załączono kopię decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] października 2021 r. nr [...] o wstrzymaniu od dnia [...] listopada 2021 r. wypłaty renty rolniczej. Powyższe ustalenia skłoniły Kolegium do wniosku, iż w niniejszej sprawie ustąpiły przyczyny, z powodu których postępowanie odwoławcze zawieszono, dlatego postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Kolegium podjęto zawieszone postępowanie w sprawie. Kolegium uznało również, że skoro z dniem [...] listopada 2021 r. wstrzymano wypłatę renty rolniczej, to z tym też dniem została wyeliminowana negatywna przesłanka wyłączająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Organ wyjaśnił także, iż w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przyznanie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego M. G. zwróciła się do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2021 r. Od dnia [...] listopada 2021 r. wstrzymano wnioskodawczyni wypłatę renty rolniczej, a orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji zostało M.G. przyznane do listopada 2022 r. Mając na względzie powyższe okoliczności Kolegium uznało, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wnioskodawczyni od dnia 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2022 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniosła M. G. zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 30 listopada 2022 r, a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 czerwca 2021 r.; 2) art. 23 u.ś.r. przez błędne uznanie, że prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z niezbędnymi dokumentami wpłynął do organu dopiero pod koniec października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r., prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Sąd I instancji zauważył, iż nie ma znaczenia dla ustalenia początkowej daty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sama data złożenia wniosku o jego przyznanie, niezbędne jest również złożenie wszystkich prawidłowo wypełnionych dokumentów. W okolicznościach kontrolowanej sprawy takim dokumentem umożliwiającym wykazanie przez stronę braku negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z świadczeniem emerytalno-rentowym (rentą rodzinną), jest właśnie wiążąca organ i wykonalna decyzja właściwego organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty renty (art. 110 § 1 i art. 130 § 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Uwzględniając powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, że warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego było zatem ostateczne wstrzymanie wypłaty na rzecz skarżącej renty rolniczej, co w niniejszej sprawie nastąpiło z dniem 1 listopada 2021 r., likwidując negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 czerwca 2021 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 23 u.ś.r. przez błędne uznanie, że prawidło wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z niezbędnymi dokumentami wpłynął do organu dopiero pod koniec października 2021 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analiza okoliczności sprawy, a w szczególności treści zarzutów kasacyjnych wskazuje, iż kontrowersja na obecnym etapie postępowania ogranicza się do kwestii określenie daty początkowej należnego skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku ze zbiegiem prawa do tegoż świadczenia z prawem do renty rodzinnej organ odwoławczy prawo to przyznał od początku miesiąca, w którym skarżąca przedłożyła organowi decyzję organu rentowego zawieszającą wypłatę ww. renty, tj. od dnia 1 listopada 2021 r. Stanowisko to zostało zaakceptowane zaskarżonym wyrokiem. Skarżąca natomiast uważa, iż świadczenie pielęgnacyjne winno zostać jej przyznane od początku miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 czerwca 2021 r. Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy zauważyć, iż w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane, że skarżąca w dniu [...] listopada 2021 r. przedłożyła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. kopię decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] października 2021 r. nr [...]o wstrzymaniu od dnia 1 listopada 2021 r. wypłaty należnej jej renty rolniczej. Okoliczność ta, co trafnie podnoszono w motywach zaskarżonej decyzji ale także zaskarżonego wyroku, usunęła przeszkodę prawną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia wstrzymania wypłaty renty. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zapatrywanie, że w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do świadczenia emerytalno-rentowego, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2021.266 ze zm.) i art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2020.53 ze zm.), wynika norma prawna wskazująca, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, ma możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2813/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Swój wybór osoba ta może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury w trybie art. 33 ww. ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Świadczenie rentowe jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jego zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty wynikająca z powyższego przepisu winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczeń emerytalno-rentowych lecz z ich realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2813/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W konsekwencji, tak długo jak pobierane jest świadczenie emerytalno-rentowe występuje negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo strony do wyboru innego świadczenia niż to, które jest jej aktualnie wypłacane, urzeczywistnia się w momencie zaniechania pobierania drugiego ze zbiegający się świadczeń. Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Moment, od którego ustala się prawo do świadczeń rodzinnych oznacza początek miesiąca, w którym spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne, a jednocześnie nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty i eliminuje negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to prawo do tegoż świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym strona zaniecha pobierania świadczenia emerytalnego wskutek decyzji organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty. Należy uznać, iż wówczas wpłynął do organu wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r., bowiem w tym momencie usunięta została ostatnia przesłanka tamująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., I OSK 209/21; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., I OSK 1590/21; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r., I OSK 1586/21; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2022 r., I OSK 1970/21; wyrok NSA z dnia 22 września 2022 r., I OSK 2312/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jednocześnie strona nie może żądać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprzed daty zawieszenia wypłaty emerytury lub renty i to bez względu na powody wcześniejszego niewstrzymania jej pobierania. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. jakkolwiek ma procesowy charakter, to reguluje także materialne prawo strony, określając m.in. moment początkowy prawa do świadczeń rodzinnych. W sytuacji zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalno-rentowych, okoliczności i przyczyny wcześniejszego niezłożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w tym także ewentualny brak winy strony w tym zakresie, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., I OSK 642/21; wyrok NSA z dnia 3 września 2021 r., I OSK 207/19; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1315/21; wyrok NSA z dnia 22 września 2022 r., I OSK 2312/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezasadne jest zatem upatrywanie w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. Natomiast zarzut naruszenia art. 23 u.ś.r. został sformułowany w sposób niestaranny, który uniemożliwia na jego podstawie ocenę legalności zaskarżonego wyroku. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżąca miała na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem art. 23 u.ś.r. dzieli się na kilkadziesiąt ustępów regulujących odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 23 u.ś.r. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, a tym samym nie może prowadzić do jego wzruszenia. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.