I OSK 1798/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1139/16 w sprawie ze skargi Rzecznika [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Radzie Miasta [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1139/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika [...] na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat, stwierdził nieważność § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz § 2 ust. 1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B., stanowiącego załącznik nr [...] do tej uchwały, w części zawierającej zwrot "oraz w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00", a także § 6 i § 16 powyższego Regulaminu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rzecznik [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ww. uchwałę, wnosząc o jej unieważnienie, w zakresie: 1. § 1 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] września 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat oraz § 2 ust. 1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Bydgoszczy stanowiącego załącznik Nr [...] do tej uchwały w części zawierającej zwrot: "w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00"; 2. § 6 oraz § 16 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. Zaskarżonej w części uchwale zarzucono naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 1, 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), a w przypadku § 6 Regulaminu również art. 22 Konstytucji RP. Rzecznik [...] podzielił stanowisko sądów administracyjnych, że sobota nie zalicza się do dni roboczych, dlatego nie może być dniem tygodnia wyznaczonym jako dzień, w którym parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat. Dlatego też, w ocenie Rzecznika, regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale, które przewidują pobieranie opłat za postój pojazdów w bydgoskiej strefie płatnego parkowania w soboty, w określonych godzinach, zostały wydane z naruszeniem art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tymi przepisami rada gminy została uprawniona do określenia: 1) strefy płatnego parkowania; 2) wysokości opłaty za postój w strefie płatnego parkowania; 3) opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 4) sposobu pobierania opłaty za postój w strefie płatnego parkowania; 5) wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania oraz sposobu jej pobierania. Zdaniem Rzecznika zakres przedmiotowy powyższego upoważnienia nie dawał Radzie Miasta B. uprawnienia do wprowadzenia regulacji § 6 oraz § 16 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. Stosownie do § 6 ww. Regulaminu, uiszczenie opłaty za parkowanie nie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w pojeździe lub z pojazdu. Ponadto stwierdza się w tym przepisie, że takie działanie traktowane będzie jako samowolne zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Rzecznika, żaden ze składników ustawowego upoważnienia nie zawiera umocowania dla rady gminy do doprecyzowania w akcie prawa miejscowego materialnoprawnych skutków wniesienia opłaty, a ponadto powyższy przepis ingeruje w swobodę działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ustanowiony przez Radę Miasta B. zakaz pozostaje zatem w sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP. Za niezgodne z ustawą o drogach publicznych w przekonaniu Rzecznika należy także uznać unormowania zamieszczone w Rozdziale 4 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. (§ 16). Regulacje te ustanawiają uprawnienie dla kontrolerów SPP do dokonywania kontroli uiszczania opłat parkingowych oraz precyzują ich obowiązki. Tymczasem użyty w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zwrot "sposób pobierania opłaty" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Chodzi tu więc o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia tej opłaty, czy sposób potwierdzenia faktu wniesienia opłaty. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż adresatem norm zamieszczonych w uchwale podjętej na podstawie art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref. Dlatego też określenie zadań i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania nie mieści się w kompetencjach rady gminy (miasta). W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Rada Miasta podniosła, że zarzut dotyczący obowiązywania SPP w soboty jest nieaktualny, wobec podjęcia przez Radę Miasta w dniu [...] maja 2016 r. uchwały Nr [...] znoszącej w B. z dniem 1 lipca 2016 r. opłaty za parkowanie w soboty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wymienionym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność kwestionowanych w skardze zapisów uchwały i Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, iż zarzut dotyczący obowiązywania SPP w soboty jest nieaktualny, wobec podjęcia przez Radę Miasta w dniu [...] maja 2016 r. uchwały Nr [...] znoszącej w B. z dniem 1 lipca 2016 r. opłaty za parkowanie w soboty. W okresie obowiązywania spornych przepisów, pobierano na ich podstawie opłaty za parkowanie w SPP, więc pomimo, że zaskarżone przepisy przestały być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu na ich podstawie mogą być rozstrzygane zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Taki stan rzeczy czyni zasadną kontrolę ich legalności. Odnośnie zarzutu skargi, dotyczącego § 1 ust. 4 tej uchwały oraz § 2 ust. 1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. w części zawierającej zwrot: "w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00", Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. ustawodawca zawarł delegację dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad określenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania. Użyte w art. 13b ust. 1 u.d.p. pojęcie "dni robocze" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11 stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy, w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. Wprawdzie wskazana uchwała NSA podjęta została na tle przepisu prawa procesowego, jednak stanowi wyraz istotnych wątpliwości co do kwalifikacji soboty jako dnia roboczego. Ponadto z dniem 1 maja 2001 r. został w Polsce wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy, w związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro zgodnie z uchwałą I OPS 1/11, sobota powinna być traktowana na równi z dniem wolnym od pracy to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi, co znalazło już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd uznał zaskarżoną uchwałę w omawianym zakresie za wykraczającą poza granice władztwa prawodawczego Gminy, a zatem podjętą z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B., Sąd pierwszej instancji przyznał rację Rzecznikowi [...], że żaden ze składników ustawowego upoważnienia nie zawiera umocowania dla rady gminy do doprecyzowania w akcie prawa miejscowego materialnoprawnych skutków wniesienia opłaty, a takim niewątpliwie jest sformułowanie, iż uiszczenie opłaty za parkowanie nie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w pojeździe lub z pojazdu. Akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Według Sądu, skoro zatem w upoważnieniu ustawowym nie zawarto delegacji dla rady gminy do uregulowania problematyki prowadzenia działalności gospodarczej w strefie płatnego parkowania, to ustanowiony przez Radę Miasta B. zakaz, pozostaje w sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP i nie zmienia tego cel jaki przyświecał uchwałodawcy wskazującemu, iż zapis ten nie stanowi określonego zakazu, natomiast ma charakter informacyjny i wprost stanowi nawiązanie do przepisu art. 13 b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi, tj. naruszenia § 16 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B., Sąd powołał się na ukształtowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, iż określenie upoważnień i obowiązków służby parkingowej (kontrolerów) Strefy Płatnego Parkowania przekracza delegację ustawową 13b ust 4 u.d.p. i nie należy do kompetencji Rady Miasta. Są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Dlatego kwestii określonych w powołanym przepisie nie może regulować organ, powołując się na delegację ustawową. Rada Miasta B., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części w jakiej stwierdzono nieważność § 6 i § 16 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. (SPP). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono przyjęcie, że zakwestionowane paragrafy uchwały w sposób istotny naruszają prawo, a przez to podlegają stwierdzeniu ich nieważności. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego organu, stwierdzenie nieważności dwóch dodatkowych regulacji uchwały, pod zarzutem przekroczenia upoważnień ustawowych, nie znajduje uzasadnienia i jest rygorem zastosowanym bez potrzeby, z naruszeniem rozumienia pojęcia "istotne naruszenie prawa". Intencją zapisu w § 6 Regulaminu SPP jest zapewnienie użytkownikom kompletnej wiedzy na temat zasad korzystania z SPP. Zapis ten nie stanowi określonego zakazu (ten wprost wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych dot. zajmowania pasa drogowego pod działalność gospodarczą), ma charakter informacyjny i wprost nawiązuje do przepisu art. 13 b ust. 2 ustawy u drogach publicznych, nie przyznaje dodatkowych uprawnień, czy ograniczeń. Nawet jeśli uznać, że przekracza literalnie interpretowaną delegację ustawową, nie powinien być traktowany w kategorii "istotnego naruszenia prawa". Z kolei regulacja § 16 Regulaminu SPP nie stanowi podstawy ustalenia pracowniczych obowiązków pracowników obsługujących SPP, ale jak cały Regulamin, skierowana jest do użytkowników SPP i mieści się w kompetencji rady gminy przewidzianej w art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Podobnie jak w przypadku kwestionowanego § 6 regulaminu SPP, wątpliwości co do przekroczenia formalnych kompetencji rady gminy w tym zakresie, powinno traktować się wyłącznie jako naruszenie prawa nieistotne, co nie skutkuje stwierdzeniem nieważności. Przede wszystkim, pojęcie "istotne naruszenie prawa" wskazuje na kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Jeśli w ramach uchwalania Regulaminu SPP w B. doszło do formalnego naruszenia prawa, to naruszenie to nie ma charakteru istotnego biorąc pod uwagę intencje uchwałodawcy i skutki zakwestionowanych dwóch paragrafów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na nieprawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W niniejszej sprawie nie występuje żaden z przypadków wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a., tj. nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest zwykłym środkiem odwoławczym, gdyż służy od każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednak zgodnie z art. 174, 175 i 176 P.p.s.a. jest to środek wysoce sformalizowany tak co do zasad jej konstrukcji, jak i co do podmiotu sporządzającego skargę kasacyjną. Jakkolwiek zmiana wprowadzona w art. 177a P.p.s.a. znacznie zliberalizowała podejście do braków formalnych skargi kasacyjnej, to jak wynika z treści wspomnianego przepisu, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest tym wymogiem, który nie podlega możliwości uzupełnienia po wezwaniu do usunięcia braków formalnych. Z art. 177a wynika więc, że skarga kasacyjna musi zawierać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł ją rozpatrzyć merytorycznie. Artykuł 174 wskazuje, że podstawy skargi kasacyjnej to: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Prawidłowe przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu i konkretnego aktu prawnego oraz wskazaniu charakteru naruszenia prawa. Podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie powinny być ujęte jako odrębne elementy skargi. Jak wynika ze skargi kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika organu – radcę prawnego w jej treści nie przytoczono w ogóle podstaw. Należy zaznaczyć, że podstaw kasacyjnych nie zawarto też w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Innymi słowy, nie wskazano jakie przepisy, jakiego aktu naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ani jaki jest charakter naruszenia prawa. W myśl art. 177a P.p.s.a. tego typu uchybienie skargi kasacyjnej nie może zostać usunięte czy też poprawione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak podstaw kasacyjnych oznacza, że nie odpowiada ona wymogom formalnym i nie może być ten brak skutecznie uzupełniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 180 P.p.s.a. oraz orzekł o zwrocie wpisu od skargi w kwocie [...] zł na podstawie art. 232 § 1 P.p.s.a.