I OSK 1804/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Olga Żurawska – Matusiak del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 882/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 882/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor Departamentu Kadr rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. zwolnił z dniem 31 marca 2015 r. oficera M. C. z zawodowej służby wojskowej wskutek skazania go prawomocnym wyrokiem Sądu Garnizonowego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt [...] na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. W następstwie wniesionego przez skarżącego odwołania Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchylił w /w rozkaz w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalając ją na dzień 30 kwietnia 2015 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej tej decyzji organ wyższego stopnia powołał zarówno art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że skazanie zawodowego żołnierza prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania stanowi stosownie do przepisu art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1414 z poźn. zm.) przesłankę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Tryb postępowania reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. z 2014 r, poz. 670). W związku z tym Dowódca [...], korzystając z uprawnienia przewidzianego w § 12 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia wystąpił do organu zwalniającego z wnioskiem o zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej, dołączając do niego ostateczną opinię służbową żołnierza z dnia 29 stycznia 2015 r. Z opinii tej oraz z akt personalnych wynika, że żołnierz nie wykonywał właściwie obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym, co miało wpływ na prawidłowe funkcjonowanie innych komórek organizacyjnych w jego macierzystej jednostce organizacyjnej. Ponadto zastrzeżenia przełożonego budził brak dyspozycyjności żołnierza, samodzielności oraz inicjatywy w czasie realizacji zadań służbowych. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że czyny popełnione przez żołnierza poza służbą i związane z tym skazanie prawomocnym wyrokiem sądu godzą w dobry wizerunek żołnierza zawodowego, natomiast zgodnie z art. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzem zawodowym może być osoba o nieposzlakowanej opinii, w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia wydanego rozkazu personalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Z treści zarzutów wynikało, że zdaniem skarżącego organ nie uzasadnił wyczerpująco motywów swojego rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię. Przyjmując tak bowiem nie uwzględnił charakteru popełnionego przestępstwa i jego wagi. Nie wyjaśnił też podjętej decyzji w kontekście interesu społecznego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., nie wyjaśnił ani tego pojęcia, ani tego jaki interes przemawiał przeciwko wydaniu rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem strony. Podniósł także naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jednoczesne wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w jego punkcie pierwszym (utrzymania w mocy), jak i drugim (uchylenia i zmiany), gdy tymczasem w artykule tym w jego § 1 punktach od 1 do 3 przewidziano alternatywę rozłączną "albo" dla możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że stosownie do art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek skazania prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności (aresztu wojskowego) z warunkowym zawieszeniem wykonania tej kary. Zwrócił uwagę, że w odróżnieniu od przesłanek obligatoryjnego zwolnienia żołnierza ze służby wymienionych w art. 111 przesłanki określone w art. 112 mają charakter fakultatywny, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "może zwolnić". Sąd I instancji ocenił, że podejmując rozstrzygnięcie o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdził, że opierają się one głównie na naruszeniu przepisów postępowania – kodeksu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem ich stosowanie w prowadzonym postępowaniu, czy to w zakresie gromadzenia dowodów czy udziału strony jest, jak ujął to Sąd I instancji, w znacznym stopniu ograniczone. Powziąwszy bowiem informację o wydanym wyroku skazującym żołnierza zawodowego na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, organ ma w istocie do uwzględnienia tylko jeden dowód, tzn. wyrok sądu. Trudno więc jego zdaniem wymagać od organu, by prowadził postępowanie dowodowe, które de facto mogłoby zmierzać do zakwestionowania prawomocnego wyroku sądu. Nie mniej jednak, w postępowaniu tym organ uwzględnia również dotychczasowy przebieg służby, który - jak wynika z akt sprawy - uzasadniał wydanie zaskarżonej decyzji, gdyż skarżący nie wykonywał właściwie obowiązków służbowych, co znalazło potwierdzenie w sporządzonej przez Dowódcę [...] w dniu 29 stycznia 2015 r. ostatecznej opinii służbowej. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że wprawdzie rozkaz personalny organu I instancji wykazuje pewne niedostatki w zakresie sporządzonego uzasadnienia, to jednak decyzja organu odwoławczego braki te konwaliduje i jest zgodna z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zgodził się także ze stanowiskiem organów, że żołnierz uznany za winnego popełnienia przestępstwa i skazany prawomocnym wyrokiem nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, a ta, w myśl art. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jest jednym z wymogów stawianych żołnierzom zawodowym. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędną jego wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że specyfika tego typu spraw w znacznym stopniu ogranicza stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie gromadzenia dowodów, czy też udziału strony w prowadzonym postępowaniu, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd powinien rozpoznać wniesioną przez niego skargę i odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, w szczególności dotyczących naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Z tego względu, jak argumentował skarżący, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogu wynikającego z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 183 ze zm.) określanej dalej jako " P.p.s.a." Skarżący podtrzymał także zarzut naruszenia art. 112 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy o służbie wojskowej poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że żołnierz uznany za winnego popełnienia przestępstwa i skazany prawomocnym wyrokiem nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno organ I, jak i II instancji był zobowiązany do wyjaśnienia, jakie przesłanki ich zdaniem przemawiają za zwolnieniem żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniem go do rezerwy, jak też wskazania dlaczego skarżący nie posiada już nieposzlakowanej opinii. W szczególności organy powinny w tym zakresie odnieść się do charakteru popełnionego przez niego przestępstwa i jego wagi, gdyż w art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy ustawodawca uznał, że nie każde skazanie żołnierza dyskwalifikuje go z dalszego pełnienia służby, różnicując skutki skazania za przestępstwo na bezwzględną karę pozbawienia wolności (art. 111 pkt 14 ustawy) oraz za przestępstwo na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania (art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy). Skarżący ponownie zwrócił też uwagę, że art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. zawiera alternatywę rozłączną dla rozstrzygnięć organu odwoławczego, na co wskazuje zwrot "albo", zarzucając tym samym naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i jednoczenie pkt 2 tego przepisu. Poza tym w podstawach skargi kasacyjnej skarżący wskazał także na naruszenie art.151 w zw. z art. 132 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. W wyroku Sąd I instancji stwierdził bowiem, że powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stanowi uchybienie, jak też zwrócił uwagę na fakt, że rozkaz personalny organu I instancji wykazuje pewne niedostatki w zakresie sporządzonego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd, wobec stwierdzenia, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, winien uchylić zaskarżone decyzje. Jednocześnie w ocenie strony Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego konwaliduje powyższe braki i jest zgodna z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego brak było możliwości takiego konwalidowania uzasadnienia orzeczenia organu I instancji przez zaskarżoną decyzję organu II instancji, gdyż tak dokonana konwalidacja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i, z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uprawnień tych skarżący niewątpliwie skorzystał, a wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena Sądu I instancji, że w zakresie gromadzenia dowodów czy też udziału strony w postępowaniu stosowanie przepisów k.p.a. "jest w znacznym stopniu ograniczone" odnosiła się zapewne do specyfiki postępowania prowadzonego w ramach stosunku służbowego uregulowanego w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ocena ta zresztą nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jak w dalszej części swojego uzasadnienia wyjaśnił Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie organy w istocie dysponowały jednym dowodem w postaci skazującego wyroku sądu i nie mogły prowadzić postępowania, które zmierzałoby do jego podważenia. Dodatkowo, jak stwierdził Sąd, negatywna ocena pracy skarżącego przesądziła o możliwości skorzystania przez organ z dyspozycji art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie są też uprawnione zarzuty jakoby Sąd I instancji nie rozpoznał i nie odniósł się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.) przez to, że w sprawie nie wyjaśniono "dlaczego skarżący nie posiada już nieposzlakowanej opinii" czy że nie wyjaśniono "na podstawie jakich ustaleń organ załatwił sprawę mając na uwadze słuszny interes strony i z uwzględnieniem interesu społecznego". Nie ulega wątpliwości, że skazany prawomocnym wyrokiem sądu żołnierz zawodowy właśnie wskutek tego skazania, a przede wszystkim wskutek dopuszczenia się przestępstw za które został skazany na karę pozbawienia wolności, traci nieposzlakowaną opinię niezbędną do pełnienia zawodowej służby wojskowej. Żołnierze zawodowi stanowią bowiem korpus o szczególnym statusie prawnym wynikającym i z istoty służby, i z jej celu, stąd niewątpliwie obowiązują ich wyższe standardy zawodowe i etyczne. Nie do pogodzenia z tymi standardami jest popełnianie przestępstw, a w interesie społecznym nie pozostaje, aby służbę wojskową pełniły osoby dopuszczające się przestępstw zagrożonych karą pozbawienia wolności. Zdecydował zresztą o tym sam ustawodawca, wskazując jako obligatoryjną podstawę do zwolnienia - skazanie żołnierza na bezwzględną karę pozbawienia wolności, a jako fakultatywną - skazanie na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. To, że ustawodawca zróżnicował przesłanki zwolnienia żołnierza w zależności od dolegliwości skazania, dając organom możliwość odstąpienia od obligatoryjnego zwolnienia w przypadku warunkowego zawieszenia wykonania kary wynika stąd, że zastosowanie tej instytucji na gruncie prawa karnego jest warunkowane pewnymi pozytywnymi dla sprawcy uwarunkowaniami zależnymi od charakteru popełnionego czynu, długości wymiaru kary pozbawienia wolności, postawy i zachowania sprawcy. Tym niemniej, już sam fakt popełnienia przez żołnierza przestępstwa sam w sobie podważa jego nieposzlakowaną opinię. Dopiero dodatkowe niejako względy mogą skutkować uznaniem, że w danym konkretnym przypadku tak nie jest. Stąd w rozporządzeniu wykonawczym inicjatywę w zakresie zwolnienia żołnierza pozostawiono dowódcy jednostki wojskowej, który w takim przypadku "może wystąpić z wnioskiem do organu zwalniającego" dołączając doń ostateczną lub zweryfikowaną opinię służbową żołnierza (§12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 powołanego w sprawie rozporządzenia w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej). Skoro opinia przełożonego w rozpoznawanej sprawie nie była pozytywna, na co również zwrócił uwagę Sąd I instancji, to załatwienie sprawy nie mogło być inne. Wprawdzie w toku postępowania skarżący powoływał się na brak oceny charakteru i wagi popełnionego przez niego przestępstwa, co oczywiście powinno być w sprawie brane pod uwagę, a jak wynika z uzasadnienia rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr w było, to biorąc pod uwagę treść znajdującego się w aktach osobowych żołnierza wyroku skazującego go za czyny określone w art. 293 § 1 kodeksu karnego w zw. z art. 291 § 1 k.k. w zb. z art. 118 ust. 1 i art. 117 ust. 1 ustawy Prawo Autorskie (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.) w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., art. 278 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k., art. 291 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k., nie można uznać, że w tym przypadku charakter i waga popełnionych przestępstw mogłyby przemawiać na korzyść żołnierza i wskazywać, że pomimo ich popełnienia zachował on nieposzlakowaną opinię niezbędną do wykonywania służby wojskowej. Wobec powyższego za chybiony należało też uznać zarzut naruszenia art. 112 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ustawy pragmatycznej. Analizując kolejne podstawy należy wskazać, że również i one nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku skarżącego, spełnia wymagania zawarte w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. Jest konkretne i rzeczowe. Być może pomija badanie charakteru i wagi popełnionego przestępstwa, lecz, jak wskazano wyżej, kwestia ta nie mogła podważyć prawidłowości rozstrzygnięć organów. Dodatkowo, w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisu regulującego sposób sporządzania uzasadnienia, zachodziła konieczność wykazania możliwego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Za chybiony trzeba też było uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wprawdzie z teoretycznego punktu widzenia możliwość częściowego uchylenia decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy po myśli art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna odnosić się do samodzielnej części rozstrzygnięcia mogącej niejako odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym, a tą częścią nie jest rozstrzygnięcie o terminie zwolnienia żołnierza, tym niemniej dla ostatecznego załatwienia sprawy przez organ nie miało to jakiegokolwiek znaczenia. Alternatywą dla takiego załatwienia sprawy, jakie podjął organ odwoławczy było w okolicznościach sprawy wydanie decyzji na podstawie wyłącznie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie na nowo o zwolnieniu żołnierza z dniem 30 kwietnia 2015 r. Czy organ odwoławczy przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliłby całą decyzję i rozstrzygnął sprawę na nowo tj. orzekł o zwolnieniu skarżącego z dniem 30 kwietnia 2015 r., czy przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. utrzymał decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwolnienia, a w części dotyczącej daty zwolnienia rozstrzygnął inaczej, efekt byłby taki sam, a różnica sprowadzałaby się wyłącznie do odmiennego brzmienia samej sentencji rozstrzygnięcia. Wyjaśnić zatem należy, że zasadniczym celem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako procedury służącej załatwianiu spraw administracyjnych jest przede wszystkim poszanowanie praw strony przy zapewnieniu jej udziału w postępowaniu, stąd wszelkie naruszenia w tym zakresie mogą skutkować uchyleniem decyzji dopiero w przypadku wykazania możliwego ich wpływu na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tych względów ewentualne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. i tak nie uprawniałoby Sądu I instancji do uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia. Nie ma też racji skarżący wywodząc, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż decyzja organu odwoławczego konwaliduje braki rozkazu personalnego w zakresie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 kpa narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania realizująca konstytucyjną zasadę wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP w swej istocie gwarantuje rozpatrzenie sprawy przez dwa rożne organy, a to w rozpoznawanej sprawie zostało spełnione. Poszerzając wywody organu I instancji w zakresie wykładni art. 2 ustawy pragmatycznej, gdyż do tego, jak wynika z porównania rozstrzygnięć organów obu instancji, w rzeczy samej sprowadzało się to "konwalidowanie", żadną miarą nie mogło wskazywać na uchybienie zasadzie dwuinstancyjności. Skoro organ odwoławczy jest organem ponownie rozpatrującym sprawę w jej całokształcie i w ramach tego rozpatrywania ma prawo do uwzględnienia zarówno nowych faktów, jak i nowych dowodów w ramach stosowania art. 136 k.p.a., to tym bardziej ma prawo poszerzyć argumentację organu I instancji przemawiającą za zasadnością jego rozstrzygnięcia, a takie działanie nie uchybia zasadzie dwuinstancyjności postępowania. Z tych wszystkich względów, nie znajdując także podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku z przyczyn branych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a) orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 tej ustawy.