I OSK 182/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Suwałkach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 668/12 w sprawie ze skarg S. D. i Prokuratora Rejonowego w Suwałkach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi S. D. i Prokuratora Rejonowego w Suwałkach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta Suwałk, na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu S. D. prawa jazdy. W odwołaniu od tej decyzji S. D. podniósł, że obecnie jest zarejestrowany jako poszukujący pracy i wskazał, że z prawem jazdy łatwiej byłoby mu uzyskać zatrudnienie. Prokurator Rejonowy w Suwałkach poparł odwołanie z uwagi na fakt, że zatrzymanie prawa jazdy nastąpiło z obrazą prawa materialnego, tj. art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oparcie go na przepisie art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Kolegium wskazało, że w myśl aktualnego brzmienia art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu na wniosek organu właściwego dłużnika alimentacyjnego i po przesądzeniu ostateczną decyzją, że dłużnik jest osobą uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Starosta w opisanych wyżej okolicznościach, jest związany wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy i dlatego fakt zarejestrowania się dłużnika alimentacyjnego w charakterze bezrobotnego już po wydaniu decyzji ostatecznej o uznaniu go za osobę uchylająca się od alimentów, nie mógł mieć wpływu na treść decyzji. Nawiązując do stanowiska Prokuratora, Kolegium stwierdziło, że nie jest władne dokonywać oceny zgodności z przepisami Konstytucji wprowadzonych zmian do treści art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli S. D. oraz Prokurator Rejonowy w Suwałkach. S. D. podtrzymał w całości zarzuty odwołania stwierdzając, że nie tylko nie ma z czego płacić alimentów, ale nie ma też z czego żyć. Dodał, że wywiązał się z obowiązku zarejestrowania się w charakterze osoby poszukującej pracy. Prokurator Rejonowy w Suwałkach zarzucił decyzji obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z oparciem rozstrzygnięcia o przepis art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, niezgodny z ww. przepisami Konstytucji RP, jako naruszający zasadę proporcjonalności i zawierający analogiczne rozstrzygnięcie prawne w zakresie możliwości zatrzymywania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu jak zdekonstytucjonalizowany przepis art. 5 ustawy z dnia 2 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zauważył, że procedura zatrzymania prawa jazdy skarżącemu jako dłużnikowi alimentacyjnemu, została przeprowadzona w 2012 r. przy zastosowaniu art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Przed nowelizacją ww. przepisu, jego treść rzeczywiście stanowiła powtórzenie brzmienia art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., P 46/07 został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mechanizm zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym pierwotnie został powtórzony w art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378), która z dniem 1 października 2008 r. zastąpiła ustawę z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się wówczas wyroki uchylające decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym w oparciu o ww. przepis w następstwie dostrzeżenia tzw. wtórnej niekonstytucyjności regulacji prawnej, która - zdaniem poszczególnych składów orzekających - pozwalała sądom administracyjnym na odmowę zastosowania in concreto art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jako niezgodnego z Konstytucją RP. Nowelizacja przepisu art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. wprowadziła zmiany mechanizmu zatrzymywania dłużnikom alimentacyjnym prawa jazdy. Nowe rozwiązania w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym eliminują mechanizm stosowania instytucji niezależnie od okresu zalegania z płatnością alimentów oraz wielkości zadłużenia, a także pozwalają dłużnikowi alimentacyjnemu na podważanie wystąpienia przesłanek formalnych i materialnych do uznania go za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Automatyzm wydawania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy został złagodzony wprowadzeniem postępowania w sprawie uznania dłużnika za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Zatrzymanie prawa jazdy nie nastąpi wobec dłużnika, który częściowo wywiązuje się z zobowiązań alimentacyjnych, a postępowanie w sprawie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, konieczne dla wydania decyzji przesądzającej o powyższym statusie dłużnika, niezbędnej dla uruchomienia procedury zatrzymania prawa jazdy, nie będzie wszczęte wobec dłużnika, który pracuje, nie unika składania oświadczenia majątkowego, a jeśli nie jest zatrudniony, to rejestruje się w urzędzie pracy jako bezrobotny lub poszukujący pracy i nie odmawia propozycji odpowiedniego zatrudnienia czy udziału w aktywizacji zawodowej. W ocenie Sądu I instancji wyniki kontroli zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat procedury zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym, nie pozwalają na jej uchylenie. Z akt sprawy wynika, że wniosek o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy MOPS w Suwałkach skierował do Prezydenta Miasta Suwałk w dniu 27 marca 2012 r., dołączając do niego wniosek o ściganie skarżącego za przestępstwo z art. 209 § 1 k.k. oraz decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] lutego 2012 r. o uznaniu skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja zawierała pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, z którego skarżący nie skorzystał, a także informację o konsekwencjach jej wydania, tj. konieczności skierowania wniosku o zatrzymanie prawa jazdy oraz wniosku o ściganie skarżącego za przestępstwo uporczywego uchylania się od alimentów. Skarżący dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Suwałkach jako osoba poszukująca pracy i złożył prośbę o niezatrzymywanie prawa jazdy z uwagi na to, że – jak podał - posiadanie prawa jazdy może mu ułatwić znalezienie zatrudnienia. Organ właściwy dłużnika alimentacyjnego, mimo powzięcia wiadomości o zarejestrowaniu się skarżącego jako osoba poszukująca pracy, podtrzymał wniosek o zatrzymanie prawa jazdy. Sąd I instancji nie podzielił poglądu Prokuratora jakoby z wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/07 wynikała generalnie niekonstytucyjność instytucji zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym. Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd odczytał jako potrzebę wprowadzenia takiego rozwiązania, które pozwoli na zróżnicowanie sytuacji dłużników alimentacyjnych i stosowanie instytucji jedynie wobec całkowicie niewykazujących woli wywiązywania się z zobowiązań alimentacyjnych poprzez unikanie zarobkowania. Obecny mechanizm zatrzymywania prawa jazdy odpowiada, zdaniem Sądu, takiemu założeniu, a konkretne określenie okoliczności pozwalających na "odzyskanie" prawa jazdy zatrzymanego dłużnikowi za alimenty, nie przekreśla szans na aktywność zawodową łączącą się z posiadaniem prawa jazdy. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w Suwałkach podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z błędną wykładnią i oparciem rozstrzygnięcia o niezgodną z w/w przepisami Konstytucji normę art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawierającą analogiczne rozwiązania prawne w zakresie dopuszczenia możliwości zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu jak zdekonstytucjonalizowany przepis art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego, działający z urzędu, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów z tytułu reprezentowania S. D. z urzędu, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, którego istota sprowadza się do tego, że zastosowanie znalazł art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.), który w ocenie autora skargi kasacyjnej dotknięty jest tzw. wtórną niekonstytucyjnością, gdyż zawiera analogiczną normę jak niezgodny z Konstytucją art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.). Poza sporem pozostaje fakt, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w art. 5 przewidywała unormowania analogiczne do pierwotnej regulacji z art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. W wyroku z dnia 22 września 2009 r. (P 46/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. wprowadzono istotne zmiany, które zaczęły obowiązywać z dniem 1 stycznia 2012 r., a kwestionowana decyzja została wydana już pod rządami art. 5 w nowym brzmieniu, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na poprawność stanowiska Sądu I instancji co do braku wtórnej niekonstytucyjności wskazuje jednoznacznie fakt, że po rozpoznaniu na rozprawach w dniach 20 grudnia 2012 r. i 12 lutego 2014 r., wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności: 1) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, oraz art. 5 ust. 5 i 6 tej ustawy z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 5 ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, z zasadą proporcjonalności wywiedzioną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., K 23/10 orzekł, że art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Jednocześnie Trybunał postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. W konsekwencji powyższego należy uznać, że zarzut oparcia rozstrzygnięcia na przepisie dotkniętym wtórną niekonstytucyjnością należy uznać za nieuzasadniony, a tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ponadto należy zauważyć, że pierwotnie powołanym przez Prokuratora Generalnego wzorcem kontroli, wskazanym we wniosku z dnia 19 listopada 2010 r., był art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, oraz że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Modyfikując swój wniosek, Prokurator Generalny ostatecznie wskazał jako wzorzec kontroli wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę proporcjonalności. Prokurator Generalny dokonał tej zmiany w związku z konstatacją, iż "przymuszenie dłużnika do realizacji obowiązku alimentacyjnego przez użycie środka, jakim jest zatrzymanie prawa jazdy, trudno byłoby uznać za ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa lub wolności". W jego ocenie, kwestionowana instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego ingeruje "w pozycję prawną jednostki, ale nie przez ograniczenie jej konstytucyjnych praw i wolności", a zatem adekwatnym źródłem zasady proporcjonalności, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, będzie w tym wypadku art. 2 Konstytucji, a nie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powyższa modyfikacja wniosku poprzez "wycofanie się" z zarzutu niezgodności art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z art. 31 ust. 3 Konstytucji czynić musi niezrozumiałym powołanie się w późniejszej skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, który uznać należy za bezzasadny. Reasumując, mając na uwadze fakt, iż skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach niezgodności przepisów prawa materialnego z Konstytucją, które to zarzuty nie znalazły potwierdzenia w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., K 23/10, podlega ona oddaleniu. Skoro zatem skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o wynagrodzeniu za udzieloną pomoc prawną dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie ustanowionego z urzędu, bowiem należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.