I OSK 1820/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 60/22 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 60/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 listopada 2021 r. w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 19 marca 2021 r. wpłynęło do Prezydenta Miasta Lublin oświadczenie J. P. o odmowie zawarcia umowy w przedmiocie opłat za pobyt jej matki H. P. w Domu Pomocy Społecznej "B." w L. Zobowiązana ponadto wystąpiła o zwolnienie z odpłatności za pobyt jej matki w DPS, co uzasadniła trudną sytuacją zdrowotną, zawodową oraz finansową. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 r., Prezydent Miasta Lublin: 1) ustalił skarżącej wysokości odpłatności za pobyt jej matki w DPS w wysokości: a) 1.110,85 zł miesięcznie za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2021 r.; b) 1.162,54 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2021 r.; 2) odmówił całkowitego zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS; 3) zwolnił częściowo skarżącą z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w okresie od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. oraz ustalił kwotę odpłatności w wysokości 500 zł miesięcznie; 4) zobowiązał skarżącą do uiszczenia należność za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 marca 2021 r. w łącznej wysokości 2.000 zł w terminie do 31 stycznia 2022 r.; 5) zwolnił częściowo skarżącą z ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 marca 2022 r. oraz ustalił kwotę odpłatności w wysokości 750 zł miesięcznie; 6) zobowiązał skarżącą do uiszczenia należność za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 31 lipca 2021 r. w łącznej wysokości 3.000 zł w terminie do dnia 31 marca 2022 r.; 7) zobowiązał skarżącą do uiszczania należności, o której mowa w pkt 5 od dnia 1 sierpnia 2021 r. na wskazany rachunek bankowy DPS do ostatniego dnia danego miesiąca, za który przypada należność. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na ww. decyzję skarżąca podniosła, że w sprawie nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których należało oprzeć rozstrzygnięcie. Skarżąca zakwestionowała odmowę całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że skarżąca odmawiając zawarcia umowy, jednocześnie nie odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W jej sytuacji należało zastosować art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2020 r., poz. 1976), zwanej dalej "u.p.s.", jak również art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., a zatem ustalając wysokość opłaty, wziąć pod uwagę zarówno element dochodowy, jak i możliwości płatnicze. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo określiło sytuację majątkową skarżącej jak również trafnie zakwestionowało deklarowaną przez skarżącą wysokość kosztów leków i leczenia. W zakresie kosztów ponoszonych przez skarżącą Sąd stwierdził, że nie można uwzględniać opłat za media w domu w Lublinie, gdzie skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Są to koszty prowadzonej działalności gospodarczej, a zatem uwzględnione w rocznej deklaracji podatkowej, stanowiącej podstawę do ustalenia dochodu z tego tytułu. Skarżąca w skardze przedstawiła swój dochód i koszty życia w sposób tendencyjny. Wskazała jedynie miesiące, w których działalność gospodarcza (według jej oświadczeń) przynosiła straty, a jednocześnie wykazywała wysokie koszty miesięczne swojego utrzymania. Nie jest możliwe, że koszt życia skarżącej przewyższa jej dochód. Takie twierdzenia, w ocenie Sądu, nie są wiarygodne. Odnosząc się do drugiego spornego elementu decyzji, Sąd podkreślił, że rozstrzygniecie wydawane na podstawie art. 64 u.p.s. ma charakter uznaniowy, o czym świadczy sformułowanie "można zwolnić". Ustawodawca pozostawił organowi administracji publicznej swobodę wyboru rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uznano, że zaskarżona decyzja również w zakresie, w jakim doszło do jedynie częściowego zwolnienia skarżącej z odpłatności, nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w konkretnych uwarunkowaniach tej indywidualnej sprawy, nie mogą być potraktowane jako wykraczające poza granice przyznanego organom luzu decyzyjnego. Nie są to rozstrzygnięcia arbitralne. Skargę kasacyjną od powyższego wniosła skarżąca, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 pkt 2 u.p.s. poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji, pomijającą fakt długotrwałej choroby przez organy administracji orzekające w sprawie, jako okoliczności niepodlegającej swobodnej ocenie przez organ orzekający, okoliczności ponoszenia odpłatności za leki i inne preparaty medyczne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s. poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji, pomijającą ustalenia faktyczne sprawy na okoliczność elementu dochodowego jak i możliwości płatniczych, wskutek ustalenia wysokich dochodów, posiadania znacznego majątku dochodów skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 3b u.p.s. poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji, pomijającą brak ustaleń faktycznych sprawy na okoliczność nieprzekroczenia, wskutek wzrostu dochodów skarżącego, począwszy od 1 kwietnia 2021 r., przez zmieniony dochód skarżącej obowiązującego w tej dacie, kwoty 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 140 zw. z art. 64 u.p.s., poprzez nieuwzględnienie w wydanym wyroku faktu pominięcia przez SKO w Lublinie podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Lublin, poza nieprawidłowym uznaniem potencjalnych możliwości obniżenia kosztów swojego życia, także wskazania na istnienie okoliczności, które przemawiają za zwolnieniem skarżącej, w całości z opłaty za pobyt w DPS, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2022 r. skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc skarżący powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów postępowania wskazując, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. W uzupełnieniu powyższych informacji dotyczących podstaw kasacyjnych i szczególnych zasad formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, należy jeszcze zaznaczyć, że niedopuszczalne jest kwestionowanie naruszenia prawa materialnego poprzez zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak również kwestionowanie ustaleń faktycznych poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. To odwołanie się do powyższych zasad stało się konieczne, z uwagi na sposób sformułowania części zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały cztery zarzuty, wszystkie zostały oparte o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W zarzucie sformułowanym w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 pkt 2 u.p.s. poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji, pomijając fakt długotrwałej choroby, jako okoliczności niepodlegającej swobodnej ocenie przez organ, okoliczności ponoszenia odpłatności za leki i inne preparaty medyczne. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie przedstawionej przez skarżącą dokumentacji na powyższą okoliczność, tj.: faktur wystawionych przez apteki które obejmowały leki, preparaty ziołowe, środki wspomagające, suplementy diety, kosmetyki, dokumentacji dotyczącej świadczeń realizowanych przez podmioty medyczne takich jak: usługi stomatologiczne, usuwanie znamion skórnych, manualne świadczenia rehabilitacyjne. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że z przedstawionej dokumentacji nie wynika na jakie schorzenia cierpi skarżąca, skarżąca nie przedstawiła konkretnej dokumentacji medycznej, nie wykazała jakie zalecano leczenie farmakologiczne, jakie zabiegi medyczne zarekomendowano do wykonania. Natomiast przedstawione dokumenty nie świadczą o ponoszeniu ponadprzeciętnych stałych kosztów leczenia i zakupu leków lecz wskazują, że nie wszystkie zakupy i usługi mają charakter medyczny i niezbędny. Z powyższą oceną Sądu I instancji w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Należy wyraźnie zaznaczyć, że fakt długotrwałej choroby, jako szczególnej okoliczności o której mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. można wykazać poprzez stosowną dokumentację medyczną dotyczącą skarżącego zawierającą zarówno rozpoznanie danej choroby, okoliczności wskazujące na jej długotrwały charakter, wskazane leczenie i zalecenia. Zaznaczyć przy tym należy, że wykazanie zaistnienia przesłanki długotrwałej choroby może nastąpić na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, albowiem organ prowadzący postępowanie w zakresie istnienia tej przesłanki z uwagi na jej charakter ma ograniczone możliwości zebrania materiału dowodowego, natomiast nie jest zwolniony z oceny przedstawionych dowodów. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie faktu długotrwałej choroby jest oczywiście niezasadny. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie został powiązany z innymi ustaleniami i okolicznościami faktycznymi istotnymi w niniejszej sprawie. W pkt 2 skargi kasacyjnej sformułowano zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s. poprzez błędną kontrolę zaskarżonej decyzji pomijającą ustalenia faktyczne sprawy. Przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Powołany art. 61 ust. 2 stanowi, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą pkt 2 małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2. Pkt 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Z kolei zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s., Kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. ust. 2d. u.p.s. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest córką osoby przebywającej w domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), okolicznością bezsporną jest, że skarżąca odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., stąd też zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. organ gminy właściwej, tj. Prezydent Miasta Lublin ustalił w drodze decyzji wysokość opłaty za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej. Wskazane w niniejszym zarzucie skargi kasacyjnej przepisy art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2a u.p.s. stanowią krąg osób, które są zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oraz ustanawiają dwa tryby ustalania opłat: tryb umowny i tryb decyzyjny, pierwszeństwo zastrzegając na rzecz trybu umownego. W niniejszej sprawie powyższe zasady, tryby ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nie zostały naruszone. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania a sformułowanego w pkt 3 skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 3b u.p.s. stwierdzić należy, że sformułowany w ten sposób zarzut jest bezzasadny, albowiem powołany art. 106 ust. 3b u.p.s. dotyczy prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Nie zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 4, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 u.p.s. w zw. z art.64 u.p.s. Zarzut ten jest zupełnie niejasny. Mianowicie powołany art. 140 stanowi, że w ustawie z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 z późn. zm.) uchyla się art. 64. Natomiast art. 64 u.p.s. ma charakter materialnoprawny i w wymienionych punktach reguluje przesłanki zwolnienia częściowego lub całkowitego z opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, to art. 64 pkt 2 u.p.s. stanowił podstawę prawną częściowego zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia opłat. Mając powyższe na uwadze trudno ustalić znaczenie sformułowanego zarzutu. W takich okolicznościach zarzuty jakie zostały sformułowane w skardze kasacyjnej są niezasadne, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.