I OSK 1823/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1909/11 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1909/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. M. Z. wystąpił o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie 1/3 opłat mieszkaniowych. Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania ww. zasiłku celowego na pokrycie należności za opłaty mieszkaniowe, tj. za czynsz, gaz i energię elektryczną - w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2011 r. wywiadu środowiskowego wynikało m.in., że wnioskodawca (pomimo że otrzymał lokal socjalny) zajmuje jeden pokój w lokalu własnościowym byłej żony i partycypuje – z tego tytułu - w opłatach mieszkaniowych w wysokości 1/3 wartości. Łączny dochód wnioskodawcy nie przekracza tzw. kryterium dochodowego, która to okoliczność warunkuje przyznanie świadczeń w trybie i na zasadach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ponadto organ wyjaśnił, że zasiłek celowy jest formą wsparcia przyznawaną w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że każdorazowo o wysokości zasiłku celowego decyduje organ przyznający świadczenie, mając na względzie m.in. fakt, że wysokość przyznawanej w tym trybie pomocy finansowej determinowana jest w głównej mierze posiadanymi przez Ośrodek Pomocy Społecznej możliwościami finansowymi. Odmawiając przyznania pomocy organ miał również na uwadze, że w miesiącu czerwcu 2011 r. wnioskodawcy zostało udzielone już wsparcie w wysokości [...] zł w postaci zasiłku celowego na zakup lekarstw oraz świadczenia w formie posiłków. Na skutek wniesionego przez M. Z. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie może ona być jednak traktowana jako dodatkowe źródło utrzymania, nawet w celu zaspokojenia najpilniejszych potrzeb wnioskodawcy. Jednocześnie organ wskazał, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy, wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej, czy pożądanej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest bowiem utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Organ podkreślił przy tym, że fakt otrzymywania w poprzednich okresach wsparcia z jego strony nie oznacza, że pomoc taka zostanie automatycznie przyznana również w dalszych okresach, zwłaszcza w sytuacji, gdy przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego ma charakter fakultatywny. Ponadto samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza również przyznania osobie zainteresowanej takiej formy pomocy. Kolegium podkreśliło, że odwołujący powinien przyjąć do wiadomości, że ewentualne świadczenia (wsparcie) ze strony organu pomocy społecznej nie mogą stanowić dodatkowego w miarę regularnego źródła pozyskiwania przez niego środków pieniężnych. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób rzetelny i wyczerpujący – zgodnie z dyspozycjami zawartymi w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto Kolegium zauważyło, że zgodnie z oświadczeniem zawartym w wywiadzie środowiskowym M. Z. partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania w wysokości 1/3, a więc de facto domaga się od organu pomocy społecznej całości kosztów związanych z zajmowanym lokalem a właściwie pokojem. Tymczasem środki pozyskiwane w ramach systemu opieki społecznej służą wspieraniu osób znajdujących się w trudnej sytuacji, natomiast nie mogą stanowić próby przerzucania ciężaru utrzymywania się na organy pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło również, że w niniejszym przypadku nie zachodziły przesłanki uzasadniające przyznanie odwołującemu specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego na wskazany cel. Zasiłek taki bowiem może być przyznany tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. M. Z., w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze od powyższej decyzji, zarzucił Kolegium naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). W uzasadnieniu skargi podnosił, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie rozwiązuje problemów związanych ze stanem jego zdrowia i życia w godnych warunkach, co gwarantuje mu ustawa o pomocy społecznej. Skarżący podnosił również, że jego obowiązkiem jest pokrywanie 1/3 wysokości kosztów utrzymania mieszkania, jednak tego nie robi z powodu ubóstwa, a nie ze złej woli. Stwierdził, że brakuje mu pieniędzy na jedzenie, lekarstwa, leczenie dentystyczne, ubranie itd. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, ośrodek pomocy społecznej nie przyznając mu zasiłku celowego zmusza jego byłą żonę do ponoszenia za niego kosztów utrzymania. Natomiast w sprawie otrzymanego od Gminy w maju 2010 r. lokalu socjalnego skarżący podnosił, że nie może się do niego wyprowadzić, ponieważ nie otrzymał od Ośrodka środków na jego zagospodarowanie. Wobec czego, zdaniem skarżącego, Ośrodek powinien ponosić wszelkie opłaty czynszowe za lokal, w którym skarżący zamieszkuje, ponieważ nie zrobił nic, aby skarżący się z tego lokalu wyprowadził i "pozostawił po sobie dobre wrażenie". Jednocześnie M. Z. wskazywał, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i w tej sytuacji uznał swoją skargę za zasadną. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazywał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, że organy zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów mieszkaniowych w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i w sposób wyczerpujący przedstawiły okoliczności, które przesądziły, że zasiłek celowy na pokrycie 1/3 opłat mieszkaniowych nie mógł być skarżącemu przyznany. Zdaniem Sądu, organy poddały ocenie wszystkie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego. Kwestionowana zaś decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego, jakie ustawa pozostawia organom orzekającym w tego typu sprawach. W sytuacji bowiem, gdy organ pomocy społecznej oceniając, z jednej strony sytuację materialną i rodzinną, sposób postępowania i współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej oraz zgłaszane potrzeby skarżącego, z drugiej zaś - własne możliwości finansowe uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na pokrycie 1/3 opłat mieszkaniowych, to decyzji takiej nie można zarzucić niezgodności z prawem. W uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz zaznaczono, że skarżący zajmuje w mieszkaniu własnościowym byłej żony jeden pokój, w sytuacji, gdy otrzymał samodzielny lokal socjalny, do którego może, ale nie chce się wyprowadzić. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, liczne roszczenia skarżącego, jego bierna postawa w zakresie współpracy w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazł, a także negatywna ocena zaskarżonej decyzji wynikały z całkowicie błędnego przekonania skarżącego, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na stan zdrowia i sytuację życiową, w jakiej się znalazł, mają mu zapewnić stałe źródło utrzymania, którego nie posiada i zaspokoić wszystkie podstawowe potrzeby życiowe. Takiemu zaś stanowisku przeczy istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej, która zasadniczo ma mieć charakter jedynie czasowy i w zasadzie jednorazowy. Sąd podkreślił, że pomoc społeczna nie ma w żadnym przypadku stanowić stałego i głównego źródła utrzymania i finansowania różnych potrzeb jej świadczeniobiorców. Wskazywano przy tym, że skarżący objęty jest pomocą z zakresu pomocy społecznej, niestety samodzielnie nie podejmuje żadnych działań mających na celu zmianę tego stanu i polepszenie swojej sytuacji, mimo że zgodnie z treścią art. 4 i art. 11 § 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że fakt zamieszkiwania przez skarżącego w mieszkaniu byłej żony, który pociąga za sobą jego zobowiązanie do ponoszenia 1/3 opłat z tym związanych, jest jego samodzielnym wyborem, którego koszty skarżący chce w całości pokryć ze środków pomocy społecznej, które to środki mają zabezpieczać najważniejsze potrzeby wszystkich świadczeniobiorców. M. Z. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie pkt. 1, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Sąd kontroli legalności działalności administracji publicznej w sposób niewłaściwy, a w konsekwencji niezastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś jego uzupełnienie mogło przyczynić się do ustalenia korzystniejszego dla skarżącego stanu faktycznego; przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny; brak odniesienia się Sądu do zarzutów podnoszonych, przez skarżącego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie oddalenia skargi, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż organy obu instancji ustaliły prawidłowy stan faktyczny i prawny sprawy oraz zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Tymczasem Kolegium błędnie przyjęło, że wnioskodawca zajmuje jeden pokój w lokalu własnościowym byłej żony, otrzymał lokal socjalny, do którego jednak nie chce się przeprowadzić, partycypuje w opłatach mieszkaniowych w wysokości 1/3 ich wartości. Odnośnie otrzymanego od Gminy w maju 2010 r. lokalu socjalnego skarżący bowiem podnosił, że nie może się do niego wyprowadzić, ponieważ nie otrzymał od Ośrodka Pomocy Społecznej środków na jego zagospodarowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powtórzył zaś błędne ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ administracji publicznej, twierdząc, że skarżący otrzymał samodzielny lokal socjalny, do którego może, ale nie chce się wyprowadzić. Tym samym pominął podniesione w tym zakresie w skardze zarzuty, zamiast się do nich odnieść. Skarżący kasacyjnie podnosił również, że analiza stanu prawnego, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnosi się głównie do przepisów prawa materialnego, której rezultatem jest stwierdzenie Sądu, iż wbrew przekonaniu skarżącego wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie naruszył powołanych w skardze przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie wziął jednak pod uwagę - co powinien był uczynić z urzędu - naruszenia przepisów art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez organy administracji publicznej wydające decyzje w niniejszej sprawie, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się w tym zakresie do ogólnego stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, wydanie decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie 1/3 opłat mieszkaniowych uznać należy za co najmniej przedwczesne. Organy wydające decyzje nie dokonały bowiem rzetelnej i wnikliwej analizy stanu faktycznego. Z jednej bowiem strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zarówno sama osoba skarżącego, jak i jego sytuacja są znane organowi pomocy społecznej, z drugiej - że skarżący nie chce się przeprowadzić do otrzymanego lokalu socjalnego. Takie stanowisko świadczyło o pominięciu przez organy administracji publicznej istotnych okoliczności związanych z sytuacją skarżącego, a mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ośrodek pomocy społecznej posiadał zaś wiedzę, że skarżący nie ma środków na zagospodarowanie lokalu socjalnego i z tego powodu nie ma możliwości wyprowadzenia się z mieszkania byłej żony. Błędnie zatem przyjęto, że skarżący kasacyjnie po prostu nie chce tego uczynić. Organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję nie wziął wskazanej powyżej okoliczności pod uwagę, choć był do tego zobowiązany na mocy przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powielił zatem uchybienia organu w zakresie mało wnikliwej analizy okoliczności sprawy. Przyjęcie zaś przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organ administracyjny ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowiło naruszenie "art. 141 § 1 P.p.s.a." Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej w zakresie podnoszonych przez stronę zarzutów, które nie są zasadne. Dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji organów obu instancji musiała zostać w pierwszej kolejności przeprowadzona w oparciu o przepisy prawa materialnego, w tym uwzględniać cele instytucji pomocy społecznej (przede wszystkim jej wspierający charakter) oraz zawarte w art. 39 ustawy o pomocy społecznej przesłanki uzasadniające przyznanie zasiłku celowego. Ocena Sądu Wojewódzkiego – choć sformułowana w sposób nieco lakoniczny - obejmowała również swym zakresem badanie, czy organy administracji naruszyły w toku postępowania administracyjnego wymienione przez skarżącego kasacyjnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej następstwem było zaś prawidłowe spostrzeżenie Sądu Wojewódzkiego, iż organy obu instancji w sposób adekwatny oceniły, że skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do uczynienia sobie ze środków przyznawanych mu w ramach pomocy społecznej stałego źródła dochodu - co pozostaje w całkowitej sprzeczności z celami tej instytucji - oraz nie podejmuje żadnych działań prowadzących do przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej. Trafność wyrażonego w tym zakresie przez organy administracji publicznej stanowiska potwierdził sam M. Z. w złożonej przez siebie skardze wskazując, że pokrycie przez organ pomocy społecznej kosztów utrzymania zamieszkiwanego przez niego mieszkania należy się mu, bowiem spełnia wszystkie warunki niezbędne do otrzymania na ten cel zasiłku celowego. Zachowanie zaś OPS-u zmusza jego byłą żonę do wystąpienia z powództwem o zwrot ponoszonych przez nią kosztów utrzymania swojego byłego męża. Sąd Wojewódzki prawidłowo również za organami obu instancji uznał, że to świadome zachowanie skarżącego kasacyjnie, który nie chce się przeprowadzić do przyznanego mu lokalu socjalnego generuje koszty, o których zwrot w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym skarżący się domagał. Najpełniej uwidacznia to zatem sposób traktowania przez stronę instytucji pomocy społecznej, o którą wielokrotnie się ubiegała. Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej braku przyznania mu przez organ środków na zagospodarowanie, należy stwierdzić, że nie była ona o tyle uzasadniona, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2252/10) uchylił decyzje Prezydenta [...] W. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., na mocy których odmówiono M. Z. przyznania zasiłku celowego na ten cel. Wprawdzie skarżący kasacyjnie w skardze wskazywał, iż OPS do tej pory nie uwzględnił jego wniosku, ale okoliczność ta nie mogła przemawiać za obowiązkiem organu ponoszenia opłat z tytułu zajmowania przez niego części mieszkania należącego do jego byłej żony. Jeśli bowiem organ do tej pory nie rozstrzygnął powyższego wniosku, to skarżący mógł zwalczać przewlekłość postępowania wnosząc zażalenie – w trybie art. 37 k.p.a. Jeśli natomiast powyższa wypowiedź skarżącego oznacza, że ponownie rozpoznając sprawę organ po raz kolejny nie uwzględnił wniosku o przyznanie zasiłku na zagospodarowanie - to skarżący mógł takie rozstrzygnięcie zaskarżyć odwołaniem do SKO, albo (w przypadku decyzji Kolegium) skargą do sądu wojewódzkiego. W konsekwencji nie można było uznać, że nie uwzględnienie powyższej okoliczności mogło w jakikolwiek sposób wpływać na treść wydanego przez organy obu instancji rozstrzygnięcia. Nie odniesienie zaś w tym zakresie przez Sąd I instancji do omówionego wyżej zarzutu nie stanowiło naruszenia art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż brak ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. W rezultacie zatem niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niezasadny był także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 1 P.p.s.a. gdyż sam fakt wydania przez Sąd wyroku w tej sprawie świadczył o dokonaniu przezeń kontroli działalności administracji publicznej, a to, że wyrok ten nie satysfakcjonował strony było rzeczą zupełnie odrębną. Z tych przyczyn, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie zaś do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.